Consiglio di Stato, Sezione Quarta, sentenza 13 marzo 2018 n. 1583

Se in sede di pianificazione urbanistica generale l’edificazione di un’area è subordinata alla predisposizione di un piano particolareggiato, si è in presenza di un effetto conformativo dello ius aedificandi che incide direttamente sulla posizione soggettiva. In tal senso, se si contesta la disposizione generale indirettamente mediante l’impugnazione del rigetto della proposta di piano di lottizzazione, assumendo urbanistica 2che, stante la già avvenuta urbanizzazione dell’area, non vi erano le condizioni di fatto per imporre il piano particolareggiato, non si rispetta l’onere di immediata impugnativa in osservanza del termine decadenziale decorrente dalla pubblicazione dello strumento pianificatorio. Invece, le prescrizioni di dettaglio che disciplinano l’esercizio della futura attività edificatoria, mediante disposizioni sul calcolo delle distanze e delle altezze, sull’osservanza di canoni estetici, sull’assolvimento di oneri procedimentali e documentali, mediante regole tecniche sull’attività costruttiva, regole che, per loro natura, sono suscettibili di ripetuta applicazione, esplicando l’effetto lesivo nel momento in cui l’atto applicativo è adottato e possono essere censurate in occasione della sua impugnazione.

massima di redazione©

testo integrale

Consiglio di Stato, Sezione Quarta, sentenza 13 marzo 2018 n. 1583.Presidente Troiano; estensore: Carluccio

omissis

FATTO e DIRITTO

1.La presente controversia riguarda una zona residenziale estensiva (C1 dell’ambito Nord Ovest, di complessivi ha 17,60) dell’abitato del Comune di Vasto, disciplinata dall’art. 98 delle NTA del PRG, come modificato con delibera del Consiglio Comunale del 25 marzo 2013, in esito all’annullamento parziale disposto dalla sentenza del T.a.r. Pescara n. 698 del 2011.

1.1. Ai sensi del suddetto art. 98, come modificato:

– le zone residenziali (C1) sono concentrate in tre ambiti (Nord; Nord-Ovest; Sud-Ovest), dei quali solo per quello Sud-Ovest sono previsti due sotto ambiti;

– negli ambiti, le nuove edificazioni sono subordinate alla redazione di un Piano d’Area Comunale (d’ora in poi PAC), assimilato ad un Programma integrato di intervento (ai sensi dell’art. 30-bis legge Regione Abruzzo, n. 18 del 1983);

– il PAC, uno per ogni ambito, ai sensi dell’art. 7 della legge Regione Abruzzo n. 47 del 1990, è volto ad un più organico assetto delle funzioni, degli usi e dei parametri di piano, alla luce delle esigenze socio-economiche inerenti la loro trasformabilità;

– il PAC, in via prioritaria redatto dal Comune, può essere proposto anche da un’associazione di privati, accompagnata da apposita convenzione;

– “limitatamente alle aree di cui alle particelle nn. 4165 e 4168 del foglio di mappa n. 30 è ammesso l’intervento diretto con i medesimi parametri edilizi (sentenza T.a.r. Pescara n. 698 del 13 dicembre 2011)”.

  1. Alcuni proprietari dei terreni facenti parte dell’ambito Nord Ovest (nel 2014) hanno presentato una richiesta di attuazione “del sub ambito”, mediante progetto di lottizzazione, rispetto ad una superficie di mq 11.260, a fronte della superficie totale dell’ambito pari a ha 17,60.

A sostegno della richiesta hanno dedotto:

– che l’ambito Nord Ovest, prospiciente alla circonvallazione Istoniense e via Mazzini, risultava completamente urbanizzato, non solo frastagliato e frantumato;

– che il comparto in oggetto (ndr quindi l’area di proprietà da costruire qualificato come sub ambito) risultava intersecato tra via Maddalena e circonvallazione Istoniense, ed era prospiciente, lato sud est, con area ad alta densità edilizia pienamente urbanizzata;

– che, per le aree limitrofe (part. 4165 e 4168), la trasformazione edilizia non era subordinata al PAC, come da sentenza del T.a.r. Pescara, n. 698 del 2011;

– che i proprietari dei comparti limitrofi non erano propensi ad una edificazione attuale dei loro terreni;

– che le direttive per il PAC sarebbero state di difficile attuazione a causa della presenza di comparti residui frammentari, che non permetterebbero sicuramente un disegno unico di Area Comunale.

  1. Il Comune ha rigettato ravvisando il contrasto con l’art. 98 cit.

Ha precisato che le urbanizzazioni esistenti nell’ambito (strade, reti, servizi) sono sottodimensionate e che “i parametri urbanistici prospettati nel comparto considerato C1, riducono ad una estrema frammentazione le aree previste per le urbanizzazioni”; che, invece, il PAC previsto nella normativa comunale, riferendosi ad un ambito e, quindi a più comparti, ha come fine un più organico ed integrato assetto delle funzioni e dei parametri prescritti dal PRG (art. 7 l.r. n. 47 del 1990); che, inoltre, la zona “è carente delle necessarie infrastrutture urbanizzative primarie ed è priva delle previste infrastrutture di livello comprensoriale”.

  1. Con la sentenza specificata in epigrafe, il T.a.r. ha accolto ai fini del riesame, alla luce di quanto indicato in motivazione, il ricorso proposto dai proprietari (signori Pietro Vinciguerra, Silvio Vinciguerra, Antonio Falcone, Ermelinda Falcone, Teresa Falcone, Società Auteck srl, Società Immobiliare di Nardo e C. sas, Società Erre Emme srl) avverso il suddetto provvedimento.
  2. Nei confronti della suddetta sentenza, il Comune ha proposto appello, affidato a due motivi, il secondo dei quali subordinato al primo, ed ha depositato memorie.
  3. Le società ed alcuni proprietari si sono costituiti chiedendo il rigetto.
  4. Il T.a.r., con la sentenza gravata, ha così statuito:
  5. a) ritenute le prescrizioni contenute nell’art. 98 cit. aventi carattere di dettaglio, che come tali esplicano effetto lesivo con l’atto applicativo, ritualmente impugnato, ha respinto l’eccezione di inammissibilità per decadenza sollevata dal Comune sostenendo che i privati non avevano impugnato tempestivamente l’art. 98 NTA riapprovato, direttamente lesivo.
  6. b) ha richiamato la sentenza dello stesso T.a.r. (n. 698 del 2011, confermata da questo Consiglio con sentenza, sez. IV, n. 4251 del 2013), la quale – rispetto all’art. 98 prima della modifica del 2013 impugnato direttamente da altri proprietari dell’area – oltre a dichiarare l’illegittimità delle NTA per la mancata sottoposizione a VAS, aveva dichiarato illegittimo e annullato l’art. 98 cit. rispetto alle particelle di proprietà di quei ricorrenti, nella parte in cui stabiliva l’imposizione di un PAC anche in zona completamente urbanizzata, precisando che in zona urbanizzata la previsione del PAC può essere possibile in caso di confusione edilizia e disordine urbanistico solo se tale situazione risulta dalla motivazione del provvedimento pianificatorio o dalla relazione di accompagnamento e dalla documentazione allegata; mentre tanto non risultava dalla delibera;
  7. c) nel merito, ha richiamato la citata sentenza del 2011, quale accertamento in fatto, liberamente valutabile dal giudice, in ordine alla riconosciuta urbanizzazione del comparto, ritenuto effettivamente avvolto nel tessuto urbano e nelle opere di viabilità;
  8. d) ha specificato che l’utilità del PAC va verificata rispetto all’attuabilità dello stesso in riferimento alla urbanizzazione già avvenuta delle aree dello stesso ambito (nella specie esistente, quantomeno con riferimento alle due particelle per le quale il T.a.r. ha annullato la previsione del piano attuativo) e non dello stesso comparto (che costituisce solo una parte dell’ambito), atteso che la mancata urbanizzazione del solo comparto all’interno dell’ambito giustificherebbe, piuttosto, un piano attuativo del solo comparto.
  9. d) ha rimesso all’amministrazione di valutare l’urbanizzazione dell’ambito.
  10. Con il primo motivo di appello, il Comune sostiene l’immediata lesività dell’art. 98 NTA, come modificato ed illustrato nella delibera, che esplicitamente consentiva l’intervento diretto dei privati limitatamente a quelle particelle oggetto della sentenza del T.a.r. 2011 cit., ed, invece, in generale, subordinava le nuove edificazioni in ciascun ambito (o sub ambito) alla redazione di un PAC, e, quindi anche dell’ambito in cui ricadono i terreni degli originari ricorrenti. Con la conseguenza, che qualunque richiesta di intervento diretto con piano di lottizzazione, in assenza di PAC, sarebbe stata obbligatoriamente rigettata. Da ciò, la diretta lesività e l’operatività del termine di decadenza, essendo state impugnate le NTA solo con il provvedimento di diniego.

Con la memoria, rileva che la stessa sentenza del T.a.r. del 2001, confermata da questo Consiglio con la sentenza del 2013, cit., aveva ad oggetto l’impugnazione diretta dell’art. 98 cit., nella sua originaria versione, e che l’annullamento era stato circoscritto a quei proprietari ricorrenti.

8.1. La censura è fondata e va accolta.

Il primo giudice fa una errata applicazione di un principio consolidato nella giurisprudenza di questo Consiglio, che il Collegio condivide.

8.2. Infatti, secondo il suddetto principio, in tema di disposizioni dirette a regolamentare l’uso del territorio negli aspetti urbanistici ed edilizi, contenute nel piano regolatore, nei piani attuativi o in altro strumento generale individuato dalla normativa regionale, vanno distinte: a) le prescrizioni che, in via immediata, stabiliscono le potenzialità edificatorie della porzione di territorio interessata (nel cui ambito rientrano le norme di c.d. zonizzazione, la destinazione di aree a soddisfare gli standard urbanistici, la localizzazione di opere pubbliche o di interesse collettivo); b) le altre regole che, più in dettaglio, disciplinano l’esercizio dell’attività edificatoria, generalmente contenute nelle norme tecniche di attuazione del piano o nel regolamento edilizio (disposizioni sul calcolo delle distanze e delle altezze, sull’osservanza di canoni estetici, sull’assolvimento di oneri procedimentali e documentali, regole tecniche sull’attività costruttiva, ecc.).

Per le disposizioni appartenenti alla prima categoria s’impone, in relazione all’immediato effetto conformativo dello ius aedificandi dei proprietari dei suoli interessati che ne deriva, ove se ne intenda contestare il contenuto, un onere di immediata impugnativa in osservanza del termine decadenziale a partire dalla pubblicazione dello strumento pianificatorio.

Invece, le prescrizioni di dettaglio contenute nelle norme di natura regolamentare destinate a regolare la futura attività edilizia, che sono suscettibili di ripetuta applicazione ed esplicano effetto lesivo nel momento in cui è adottato l’atto applicativo, possono essere oggetto di censura in occasione della sua impugnazione. (ex multis, sez. IV, n. 5235 del 2015).

8.3. Come già detto (§ 8.1.), l’art. 98 in argomento, al fine di assicurare un più organico assetto delle funzioni, degli usi e dei parametri di piano, alla luce delle esigenze socio-economiche inerenti la loro trasformabilità, prevede per tutti e tre gli ambiti e, quindi anche per l’ambito Nord-Ovest rilevante per la controversia, la necessità che le nuove edificazioni siano subordinate alla redazione di Piano d’Area Comunale. Questo è assimilato ad un Programma integrato di intervento che, ai sensi dell’art. 30 bis della l. r. n. 18 del 1983, persegue la riqualificazione urbanistica, edilizia e ambientale e la più razionale organizzazione di zone del territorio comunale in tutto o in parte edificate o destinate a edificazione, mediante integrazione di diverse tipologie di intervento e opere di urbanizzazione; fermo restando che quando gli interventi sono di nuova costruzione è necessario che una parte dell’intervento sia destinato al recupero o alla riconversione del patrimonio edilizio esistente. Inoltre, il PAC può essere redatto dal Comune o può essere proposto anche da un’associazione di privati, accompagnata da apposita convenzione. Solo rispetto a due particelle, rientranti nello stesso ambito, l’art. 98 ammette l’intervento diretto in esito all’annullamento parziale dell’art. 98 disposto dalla sentenza del T.a.r. del 2011, cit.

8.4. La portata della disposizione, che disciplina l’uso del territorio negli aspetti urbanistici ed edilizi per le zone residenziali estensive, è inequivoca nel senso di impedire ogni intervento edificatorio che prescinda da un PAC a tutti i proprietari dei terreni coinvolti nei tre ambiti: sia che esso consista in una semplice edificazione con permesso di costruire; sia che, come nella specie, consista in una proposta di lottizzazione di un’area limitata dell’ambito Nord-Ovest, mediante la realizzazione di più edifici residenziali e la destinazione di due aree ad opere di urbanizzazione. La necessità del PAC è finalizzata proprio ad inserire le espansioni residenziali in zone già urbanizzate, ma non completamente, in un contesto di recupero o riconversione del patrimonio edilizio esistente e di nuova considerazione delle opere di urbanizzazione.

8.4.1. Questa è la disposizione che è stata oggetto di censura da parte dei proprietari con il ricorso al Tar, i quali, impugnando il provvedimento di rigetto, fondato proprio sulla contrarietà all’art. 98 cit., di una proposta di lottizzazione per una parte limitata alle loro proprietà dell’ambito Nord/Ovest, hanno sostenuto che il PAC non avrebbe potuto essere imposto dalla norma regolamentare stante la conformazione dell’ambito già urbanizzato, con conseguente inutilità dello stesso.

Nel ricorso dinanzi al T.a.r. non vengono in questioni, infatti, altre prescrizioni, pure presenti nell’art. 98 in argomento, le quali, nel disciplinare l’intervento indiretto tramite PAC, prevedono i parametri urbanistici, la concentrazione delle volumetrie, la percentuale da destinare all’edilizia sovvenzionata e/o convenzionata, la collocazione delle aree da cedere al Comune ecc.

8.4.2. Ritiene il Collegio che la disposizione censurata non sia riconducibile – come ritenuto dal primo giudice, sia pure attraverso la mera ripetizione del principio consolidato – alle regole che disciplinano in dettaglio l’esercizio della futura attività edificatoria, mediante disposizioni sul calcolo delle distanze e delle altezze, sull’osservanza di canoni estetici, sull’assolvimento di oneri procedimentali e documentali, mediante regole tecniche sull’attività costruttiva, ecc.; regole che, per loro natura, sono suscettibili di ripetuta applicazione, esplicano l’effetto lesivo nel momento in cui l’atto applicativo è adottato e possono essere censurate in occasione della sua impugnazione. Mentre, in questa tipologia sarebbero state riconducibili quelle regole dello stesso art. 98, di cui si è detto, che non vengono in rilievo nella presente controversia.

8.4.3. Piuttosto, la disposizione censurata delle NTA attraverso l’impugnazione del provvedimento di rigetto, è riconducibile alla prima categorizzazione.

Se i proprietari di terreni ricompresi negli ambiti possono edificare solo se il Comune abbia predisposto o se essi stessi, in associazione e stipulando apposita convenzione, abbiano predisposto un PAC, si è in presenza di un effetto conformativo dello ius aedificandi che incide direttamente sulla posizione soggettiva perché qualunque richiesta di edificazione che non sia inserita nel PAC non può che essere rigettata sulla base della previsione dell’art. 98 in argomento. La conseguenza è che, se si contesta tale disposizione indirettamente mediante l’impugnazione del rigetto della proposta di piano di lottizzazione, assumendo che, stante la già avvenuta urbanizzazione dell’area, non vi erano le condizioni di fatto per imporre il PAC, non si rispetta l’onere di immediata impugnativa in osservanza del termine decadenziale a partire dalla pubblicazione dello strumento pianificatorio.

In definitiva, tale prescrizione delle NTA partecipa della stessa natura di quelle che tradizionalmente la giurisprudenza dice inerenti alle “potenzialità edificatorie” e certamente non può ricondursi ad un mero onere procedimentale per farla rientrare nella seconda categoria.

8.4.4. Peraltro, nella fattispecie, la stessa norma ha escluso dal PAC e consentito l’intervento diretto rispetto a due particelle, sulla base della sentenza del T.a.r. del 2011, così da rendere ancora più evidente la regola generale; inoltre, tale sentenza, confermata come detto da questo Consiglio, ha giudicato proprio la disposizione delle NTA impugnata direttamente da altri proprietari, nella precedente versione, annullandola con efficacia limitata ai ricorrenti.

  1. Non avendo impugnato tempestivamente la disposizione delle NTA, direttamente lesiva, ma il provvedimento di rigetto del Comune emanato in attuazione della suddetta disposizione, il ricorso proposto dinanzi al T.a.r. è inammissibile.
  2. Dall’accoglimento del primo motivo di appello, discende l’assorbimento del secondo motivo, subordinato, con il quale il Comune sostiene che il T.a.r. ha errato nel ritenere urbanizzata l’area dell’ambito per il quale i privati chiedono la “lottizzazione diretta”.

11.In conclusione, è accolto il primo motivo di ricorso, restando assorbito il secondo, e, in riforma della sentenza appellata, è dichiarato inammissibile il ricorso proposto dinanzi al Tar.

12.Le spese processuali seguono la soccombenza per entrambi i gradi di giudizio.

Gli originari ricorrenti dovranno rimborsare al Comune appellante le spese del contributo unificato pagato per la proposizione del gravame; rimane a carico degli stessi il costo del contributo unificato relativo al giudizio di primo grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della sentenza appellata, dichiara inammissibile il ricorso proposto dinanzi al Tar.

Condanna gli originari ricorrenti al pagamento, in solido in favore del Comune, delle spese ed onorari, che liquida in complessivi euro 6.000,00, per entrambi i gradi di giudizio, oltre accessori come per legge (I.V.A., C.P.A.e rimborso spese generali al 15%).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 dicembre 2017 con l’intervento dei magistrati:

Paolo Troiano, Presidente

Oberdan Forlenza, Consigliere

Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere

Nicola D’Angelo, Consigliere

Giuseppa Carluccio, Consigliere, Estensore

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