In base alla normativa di principio di cui all’art. 3, comma 1, lettera d), del T.U. sull’edilizia (disciplina di riferimento anche per l’interpretazione delle norme regionali) un intervento di demolizione e ricostruzione che non rispetti le caratteristiche dell’edificio preesistente – diversa volumetria, seppure in riduzione,
tra la costruzione demolita e quella costruita, ma anche una significativa diversa collocazione – si configura come una nuova costruzione. Esso non è assimilabile ad un intervento di ristrutturazione che riguarda la trasformazione dell’organismo edilizio nella stessa collocazione e con lo stesso ingombro planivolumetrico.
testo integrale
Consiglio di Stato, Sezione Quarta, sentenza 16 dicembre 2016 n. 5335. Presidente: Greco; relatore:D’Angelo
FATTO e DIRITTO
1. I signori Luigi e Claudia Funghini, in qualità di proprietari di un immobile limitrofo all’Azienda Agricola controinteressata, hanno proposto ricorso dinanzi al TAR per la Toscana, sede di Firenze, contro il Programma Aziendale Pluriennale di Miglioramento Agricolo Ambientale (PAPMAA) presentato dalla stessa azienda ed approvato dal Comune di Bucine.
Il Piano, in particolare, prevedeva la demolizione di un vecchio annesso agricolo e la costruzione in sostituzione, al confine della loro proprietà, di un capannone di grandi dimensioni da utilizzare per il rimessaggio di macchine ed attrezzature.
La Seconda Sezione del TAR di Firenze, con sentenza in forma breve n. 5683/2014, respingeva il ricorso, non ritenendo fondate le censure mosse nei riguardi dello stesso Piano soprattutto con riferimento alle disposizioni del Regolamento urbanistico comunale.
2. I signori Luigi e Claudia Funghini hanno quindi proposto appello avverso la sentenza del TAR, prospettando una serie di motivi di ricorso che di seguito sono riassunti.
2.1. La sentenza del TAR di Firenze n. 5683/2014 è errata laddove non ha tenuto conto che la realizzazione del capannone doveva essere considerata come una nuova costruzione.
Il capannone dell’azienda agricola controinteressata è stato costruito con grande impatto visivo a ridosso del confine con la proprietà degli appellanti, al limite di un viale alberato che conduce alla loro villa che di lì a poco sarebbe stata adibita ad attività di agriturismo, in una zona che si trova all’opposto degli immobili già esistenti e che necessita comunque di una nuova via di accesso.
La collocazione del capannone sarebbe stata pertanto in contrasto con il Regolamento urbanistico comunale che all’art. 83 richiede, in caso di nuovi manufatti, l’adozione di soluzioni che non alterino il quadro paesaggistico privo di costruzioni e che utilizzino la viabilità esistente.
Il TAR di Firenze, tuttavia, non l’ha ritenuta una nuova costruzione non considerandola come rientrante nelle previsioni di cui all’art. 3, comma 1, lettera e), del Testo Unico sull’edilizia n. 380/2000 e all’art. 78, comma 1, della legge regionale della Toscana n. 1/2005 (in sostanza, un organismo edilizio diverso da quello precedente).
Lo stesso Tribunale infatti ha qualificato l’opera come una ristrutturazione relativa a manufatti già esistenti e a suo tempo autorizzati.
2.2. Il TAR di Firenze non ha considerato che la superficie del capannone, superiore ai 300 mq., avrebbe richiesto un procedimento più articolato per giungere all’approvazione del PAPMAA.
Gli appellanti evidenziano come il giudice di primo grado non abbia tenuto conto della necessità dell’adozione di un piano attuativo per la realizzazione di un’opera così grande e ciò alla luce dell’art. 80, comma 8, del Regolamento urbanistico comunale che esplicitamente prevede: “…Nel caso di interventi di sostituzione edilizia con Slp superiore a 300 mq, il PAPMAA avrà valore di Piano Attuativo”.
Il TAR ha invece applicato al caso di specie il predetto comma 8, dell’art. 80 del Regolamento urbanistico in relazione agli artt. 42 e 43 della legge regionale n. 1/2005, ritenendo l’intervento come una sostituzione edilizia e legittimo l’iter procedimentale posto in essere dal Comune di Bucine.
2.3. La sentenza impugnata non ha considerato che la zona da edificare rientra nel Sottosistema Ambientale V3a nel quale “sono esclusi gli impianti produttivi al servizio dell’agricoltura…”.
Il Sottosistema V3, così come indicato nell’art. 76 del Regolamento urbanistico comunale, si configura infatti come componente primaria della rete ecologica del territorio di Bucine.
Per questa ragione l’art. 79 dello stesso Regolamento consente nuove costruzioni rurali solo in zone diverse (V1, V2 e V4).
Non essendo stata approvata una specifica variante, la realizzazione del capannone era dunque vietata dalla disciplina urbanistica dell’area.
3. Il Comune di Bucine e l’Azienda Agricola Funghini Filippo Maria si sono costituiti in giudizio il 5 dicembre 2014, eccependo l’inammissibilità dell’appello e comunque la sua infondatezza.
4. Il Comune di Bucine ha poi depositato l’11 dicembre 2014 un appello incidentale relativamente al capo della sentenza del TAR di Firenze che ha qualificato l’intervento edilizio autorizzato con il PAPMAA come sostituzione edilizia.
5. L’Azienda Agricola Funghini Filippo Maria ha depositato ulteriore documentazione e memorie, per ultimo il 29 settembre 2016.
6. Anche il Comune e gli appellanti hanno depositato ulteriori memorie, rispettivamente il 28 e il 29 settembre 2016.
7. Questa Sezione ha accolto l’istanza di sospensione dell’efficacia della sentenza impugnata, con ordinanza cautelare del 12 dicembre 2014 n.5683/2014, ai fini di mantenere re adhuc integra la controversia in attesa del giudizio di merito.
8. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 20 ottobre 2016.
9. Ciò premesso, vanno preliminarmente esaminati i profili di inammissibilità dell’appello dedotti dal Comune appellato e dall’Azienda Agricola controinteressata.
Secondo questi ultimi, l’appello proposto conterrebbe censure non svolte in sede di ricorso di primo grado e ciò in violazione dell’art. 104 cod. proc. amm.
9.1. Innanzitutto, gli appellanti avrebbero formulato nuovi rilievi sulla base dell’art. 3, comma 1, lettera d), del T.U. n. 380/2001 per sostenere che l’intervento edilizio realizzato non fosse una ristrutturazione edilizia.
Inoltre, avrebbero per la prima volta lamentato la violazione del comma 8 dell’art. 80 del Regolamento urbanistico comunale in ordine al valore di piano attuativo del PAPMAA approvato.
9.2. Tali rilievi di inammissibilità non possono essere condivisi.
9.3. Il riferimento all’art. 80, comma 8, del Regolamento urbanistico comunale è stato fatto nel ricorso di appello con riferimento alla motivazione della sentenza che, pur richiamandolo, non lo ha poi considerato ai fini dell’adozione dell’iter procedimentale proprio del piano attuativo.
Secondo il giudice di primo grado, trattandosi di un intervento di sostituzione edilizia avvenuto con edifici superiori ai 300 mq di Slp, il PAPMMA è stato in sostanza considerato per automaticamente equiparabile al piano attuativo.
Parte appellante nel ricorso di primo grado ha comunque censurato l’applicazione dell’art. 85, comma 2, dello stesso Regolamento. Tale disposizione contiene la regola generale e più ampia secondo cui, a prescindere dalla natura dell’intervento edilizio, il PAPMAA è considerato equivalente in ragione delle dimensioni del manufatto e della sua natura di nuova costruzione.
9.4. Quanto al richiamo all’art. 3, comma 1, lettera d), del T.U. n. 380/2001, anch’esso è stato fatto non come nuova censura dell’atto a suo tempo impugnato, ma con riferimento alla conclusione della sentenza sulla qualificazione dell’intervento autorizzato come sostituzione edilizia e non come nuova costruzione.
Peraltro, lo stesso Comune, che ha prospettato quest’ultima eccezione, ha presentato appello incidentale proprio su tale capo della sentenza.
10. Per completezza di esame va anche considerato quanto emerso, sempre come profilo preliminare, in sede di discussione di merito dell’appello.
L’Azienda Agricola controinteressata avrebbe presentato dopo l’approvazione del PAPMAA talune SCIA.
Tali segnalazioni di inizio attività tuttavia non possono rilevare ai fini della loro mancata impugnativa, essendo come noto atti di natura non provvedimentale.
11. Ritenuto, pertanto, l’appello esente da profili di inammissibilità, lo stesso deve ritenersi fondato per le seguenti ragioni.
11.1. Il PAPMAA, gravato con il ricorso di primo grado, ha autorizzato il titolare dell’azienda agricola controinteressata ad utilizzare la volumetria derivante dalla demolizione di un capannone esistente per realizzare, con una diversa collocazione, il capannone di cui è causa.
Secondo il TAR di Firenze si è trattato di una ristrutturazione e non di una nuova costruzione.
In sostanza, di un rifacimento di qualcosa che già esisteva e che era stato a suo tempo autorizzato.
Lo stesso giudice ha ritenuto applicabile al caso la norma del Regolamento urbanistico di cui all’art. 80, comma 8, in relazione agli artt. 42 e 43 della legge regionale della Toscana n. 1/2005.
Per questo nella sentenza ha ritenuto che per l’intervento “di sostituzione edilizia avvenuta con edifici superiori ai 300 mq di Slp il PAPMMMA è equiparabile ad un Piano Attuativo”.
11.2. Tale conclusione non può ritenersi fondata.
11.3. Innanzitutto, il PAPMAA per essere equiparabile ad un piano attuativo deve essere approvato secondo il procedimentale richiesto dall’art. 69 della stessa legge regionale n. 1/2005, cioè con una preliminare approvazione da parte del Consiglio Comunale, con la sua pubblicazione per le osservazioni, con l’approvazione definitiva e con la sua pubblicazione sul BUR.
Tale procedura non è stata seguita dal Comune di Bucino come è possibile rilevare dalla lettura della delibera di approvazione del PAPMAA n. 180 del 17 ottobre 2010.
11.4. In secondo luogo, contraddittoriamente il TAR qualifica prima l’intervento come sostituzione edilizia e poi come ristrutturazione.
In realtà, si tratta di concetti distinti in base alla disciplina applicabile. La ristrutturazione secondo la legge regionale n. 1/2005 riguarda la trasformazione dell’organismo edilizio nella stessa collocazione e con lo stesso ingombro planivolumetrico (cfr. art 79, comma 1, lettera d), mentre, come rilevato anche dal TAR, per sostituzione edilizia, in base all’ultimo comma dell’art. 80 del Regolamento urbanistico comunale, si deve intendere: “…Il mutamento della destinazione d’uso agricola, i trasferimenti volumetrici, sostituzioni edilizie ed ampliamenti volumetrici non riconducibili ai commi 1,2,3 sono consentiti per edifici che fanno parte di aziende agricole che mantengono in produzione superfici fondiarie minime superiori a quelle previste ai commi 5 e 6 dell’art. 79 delle presenti norme ed è comunque subordinato all’approvazione del P.A.P.M.A.A.. Nel caso di interventi di sostituzione edilizia di edifici con Slp superiore a 300 mq, il P.A.P.M.A.A. avrà valore di Piano Attuativo”.
11.5. Ma anche a prescindere dalla rilevata contraddittorietà della sentenza, la realizzazione del capannone di cui è causa può effettivamente annoverarsi alla categoria della nuova costruzione.
In base alla normativa di principio di cui all’art. 3, comma 1, lettera d), del T.U. sull’edilizia (disciplina di riferimento anche per l’interpretazione delle norme regionali) un intervento di demolizione e ricostruzione che non rispetti le caratteristiche dell’edificio preesistente si configura come una nuova costruzione (cfr. Cons. Stato, sez. IV n. 918/2008).
Nel caso di specie non solo c’è stata una diversa volumetria, seppure in riduzione, tra la costruzione demolita e quella costruita, ma anche una significativa diversa collocazione.
12. Anche le conclusioni del TAR di Firenze sulla dedotta violazione del Regolamento urbanistico conseguente alla zona di ubicazione del capannone non sembrano convincenti.
Il Tribunale ha ritenuto l’infondatezza della censura in quanto la costruzione era da considerarsi come una ristrutturazione edilizia.
Tuttavia, partendo dalle considerazioni sopra esposte, la stessa si deve ritenere un nuovo manufatto rurale che essendo realizzato nella zona ricompresa nel Sottosistema Ambientale V3a del Regolamento urbanistico non poteva essere assentito (cfr. art. 79 dello stesso Regolamento che consente nuove costruzioni rurali solo nelle zone V1, V2 e V4).
13. Per le suddette ragioni, esaminati tutti gli aspetti ritenuti rilevanti per la decisione a norma dell’art. 112 cod. proc. civ., l’appello può essere accolto, con l’effetto di riformare l’impugnata sentenza del TAR per la Toscana, sede di Firenze, Sezione Seconda, n. 513/2014, e conseguentemente accogliere il ricorso di primo grado.
14. Va invece respinto l’appello incidentale del Comune di Bucino proposto relativamente al capo della sentenza del TAR di Firenze che ha qualificato l’intervento edilizio autorizzato con il PAPMAA come sostituzione edilizia e non come ristrutturazione edilizia.
Come evidenziato, in realtà nel caso di specie non si tratta di ristrutturazione ma di nuova costruzione.
15. Sussistono giusti motivi, collegati alle diverse interpretazioni possibili della normativa di riferimento, per disporre la compensazione delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando:
– accoglie l’appello principale;
– respinge l’appello incidentale;
– per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado.
Compensa tra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 ottobre 2016 con l’intervento dei magistrati:
Raffaele Greco, Presidente FF
Fabio Taormina, Consigliere
Andrea Migliozzi, Consigliere
Giuseppe Castiglia, Consigliere
Nicola D’Angelo, Consigliere, Estensore