Consiglio di Stato, Sezione Quarta, sentenza 23 giugno 2021 n. 4802. Poteri di ordinanza contingibile e urgente del Sindaco, tutela della salute pubblica da immissioni da impianto siderurgico, principio di precauzione.

E. Vigée Le Brun

Il potere di emettere ordinanze contingibili e urgenti previsto dall’art. 50, comma 5, e dall’art. 54, comma 4, d.lgs. n. 267/2000, icasticamente definito derogatorio per il peculiare tratto distintivo di esorbitare dalle regole che scandiscono l’attività amministrativa, costituisce lo strumento o la valvola di sicurezza, attribuito dal legislatore a talune autorità amministrative, per gestire situazioni di pericolo non fronteggiabili, altrimenti, con i poteri tipici e nominati di cui dispone l’amministrazione e secondo l’ordine delle competenze e delle modalità procedimentali positivamente stabilite.

La predisposizione da parte dell’ordinamento di una pur ampia e articolata serie di rimedi intesi a far fronte a situazioni di pericolo per la pubblica incolumità o la salute della collettività dallo svolgimento di un’attività produttiva legittimamente autorizzata non comporta, di per sé sola, l’esclusione in radice di ogni spazio per il potere sindacale di ordinanza contingibile e urgente, per cui il requisito della contingibilità, richiesto in misura che l’esercizio di tale potere possa ritenersi legittimo, non presuppone necessariamente l’inesistenza di rimedi ordinari, ma sussiste anche qualora sia dimostrata l’impossibilità di ricorrere a detti rimedi (pur esistenti) per fronteggiare in concreto una situazione di pericolo.

Pur non essendo biunivocamente correlati al potere di ordinanza, i presupposti della “necessità” e della “urgenza”, spesso “collegati alle” ed “emergenti dalle” contingenze del singolo caso deciso, sono volti a rimarcare il connotato fondamentale del potere di ordinanza, ossia la sua residualità rispetto ad altri rimedi tipici e nominati e rimangono criteri di carattere logico adoperabili per lo scrutinio della legittimità in concreto del provvedimento: infatti, possono disvelare la sussistenza di eventuali vizi di eccesso di potere.

L’evento dell’immissione di fumi provenienti da uno stabilimento siderurgico, considerato nel provvedimento contingibile e urgente come causa del potenziale pericolo per la salute e la sicurezza della popolazione, costituisce quello che, secondo l’id quod plerumque accidit, risulta essere l’evento di pericolo o di danno che si verifica con maggiore frequenza a causa dell’attività produttiva. L’ambito di applicazione dei rimedi di cui all’art. 217 r.d. n. 1265/1934, fattispecie astratta nel quale gli accadimenti concreti vanno sussunti, fornisce una tutela anticipatoria del bene giuridico, permettendo all’autorità preposta (il Sindaco) di intervenire prima (“prevenire”) che si verifichi l’effettiva compromissione (“il danno”) del bene giuridico tutelato (“la salute pubblica”).

L’avvenuta individuazione delle misure di mitigazione dell’inquinamento atmosferico da parte della proprietà dell’impianto siderurgico, della loro realizzazione e la mancata rappresentazione nel provvedimento del mancato rispetto delle scadenze prestabilite, inducono a ritenere non sufficientemente provata quella situazione di assoluta e stringente necessità presupposta dall’ordinanza sindacale.

Il principio di precauzione costituisce uno dei fondamenti della politica dell’Unione europea e dello Stato italiano in materia ambientale accanto a quelli della prevenzione, dell’azione preventiva, e della correzione in via prioritaria ed alla fonte dei danni causati all’ambiente. L’individuazione dei tratti giuridici del principio viene sviluppata lungo un percorso esegetico fondato sul binomio analisi dei rischicarattere necessario delle misure adottate che riveli quegli indizi specifici i quali, senza escludere l’incertezza scientifica, permettano ragionevolmente di concludere, sulla base dei dati disponibili che risultano maggiormente affidabili e dei risultati più recenti della ricerca internazionale, che l’attuazione di tali misure è necessaria al fine di evitare pregiudizi all’ambiente o alla salute, non potendo accedersi ad un approccio puramente ipotetico del rischio, fondato su semplici supposizioni non ancora accertate scientificamente. Sul piano procedurale, l’adozione di misure fondate sul principio di precauzione è condizionata al preventivo svolgimento di una valutazione quanto più possibile completa dei rischi calata nella concretezza del contesto spazio temporale di riferimento, valutazione che deve concludersi con un giudizio di stretta necessità della misura.

massima di Gloria Sdanganelli©

testo integrale

Cons St. sez IV sentenza 4802-2021

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