Consiglio di Stato, Sezione Sesta, sentenza 24 settembre 2019, n. 6378. Criteri di interpretazione degli atti amministrativi.

G. De Chirico

Ai fini dell’interpretazione degli atti amministrativi, in mancanza di disposizioni specifiche, si applicano analogicamente le regole previste dal codice civile per l’interpretazione del contratto, con i necessari adattamenti connessi alla diversità tra atto amministrativo, espressione di potere pubblico e contratto, espressione di autonomia negoziale. Gli artt. 1362-1365 cod. civ., nel porre le cd. regole di interpretazione soggettiva, consentono all’interprete di ricercare l’effettiva volontà delle parti. In particolare, l’art. 1362 cod. civ. contiene la norma fondamentale, disponendo che: i) «nell’interpretare il contratto si deve indagare quale sia stata la comune intenzione delle parti e non limitarsi al senso letterale delle parole»; ii) «per determinare la comune intenzione delle parti, si deve valutare il loro comportamento complessivo anche posteriore alla conclusione del contratto». Nel settore dei contratti pubblici, per assicurare il rispetto del principio di concorrenza e, in particolare, il principio del pari trattamento tra i diversi concorrenti, assume valenza primaria il criterio letterale e, nel caso in cui il testo delle singole clausole risulti non chiaro, rileva la valutazione del comportamento dell’amministrazione. Altra regola di interpretazione, che rileva in questa sede, dispone che «le clausole del contratto si interpretano le une per mezzo delle altre attribuendo a ciascuna il senso che risulta dal complesso dell’atto» (art. 1363).

massima di redazione©


Breve commento.

Nella sentenza in esame che, nella sua essenzialità pratica, offre un sagace contributo sull’interpretazione delle clausole di bandi e capitolati nel settore dei contratti pubblici attraverso l’applicazione delle regole ermeneutiche dei contratti di diritto privato, riecheggiano gli insegnamenti di M.S. Giannini espressi in una delle sue primissime opere, divenuta fondamentale per gli studiosi ed operatori del diritto amministrativo (L’interpretazione dell’atto amministrativo, Milano, 1939).

Secondo l’illustre Autore, le regole privatistiche sull’interpretazione del negozio giuridico sono applicabili non già per la medesima consistenza di “atti concreti” o per la ricostruzione del fatto che, in entrambi non da luogo a “questione di diritto”, ma in quanto la disciplina del codice civile contiene principi logici comuni all’interpretazione di tutti gli atti giuridici (op.cit., 344.). In tal senso, l’enucleazione di una distinta fisionomia giuridica assunta nell’atto amministrativo da “varie estrinsecazioni di elementi al di là di quella della volontà” si rivela  sintomo della insufficienza precettiva dell’art.1131 del Codice Civile del 1865 – riprodotto nell’art.1362, comma 1, del Codice Civile vigente – da integrare con una disposizione secondo cui l’interprete dell’atto amministrativo “non doveva arrestarsi alle estrinsecazioni“, ma ricercare la “reale consistenza di ognuno degli elementi (op.cit., 345). La necessità dell’invocato intervento del legislatore era dettato dal fatto che la disposizioni delineata da Giannini non poteva trarsi implicitamente dall’art. 1131, c.c. previgente, poiché, in essa, l’indagine sui vari elementi dell’atto era condizionata dall’elemento fondamentale della volontà.

Sotto altro aspetto, sembra ridursi la portata dell’interesse pubblico in rapporto alla interpretazione teleologica quale attributo tipico dell’interpretazione dell’atto amministrativo. Rispetto alla tesi prediletta da autori del passato (Pacinotti, Forti, Jellinek, Fragola) l’espressione interpretazione teleologica può essere riferita alla natura teleologica di alcuni “elementi costitutivi dell’atto amministrativo”.

La complessità dell’interpretazione dell’atto amministrativo e la “maggiore ampiezza, giuridicamente e tecnicamente, di quella della legge e del negozio privato” presenta più modelli d’interpretazione in ragione della “gamma più estesa” rispetto ai contratti, da cui si differenzia quanto all’operazione interpretativa vera e propria, quanto alla consistenza dell’elemento volontà nei vari tipi di atti amministrativi (op.cit., 346).

Antonello Sdanganelli

testo integrale

Consiglio Stato sez VI sentenza 6378-2019

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