Corte dei Conti, Seconda Sezione Centrale d’Appello, sentenza 10.6.2015 n. 314. L’immunità prevista dall’art.122, comma 4, Costituzione, non si applica ai consiglieri regionali responsabili di danno erariale.

 

Può configurarsi la responsabilità dei componenti dell’organo politico qualora esso abbia deliberato nell’ambito di un’attribuzione propria o comunque ingerendosi direttamente in attività gestorie. Ai consiglieri regionale membri dell’Ufficio di Presidenza del Consiglio Regionale che ha disposto l’inquadramento illegittimo di un dipendente nei ruoli dirigenziali, non opera l’immunità prevista dall’art. 122, 4° comma Cost. secondo i principi stabiliti dalle sentenze della Corte Costituzionale nn. 289/1997 e 392/1999, in quanto essa si estende agli atti riconducibili alla sfera di autonomia propria dei consigli regionali connesse strettamente all’esplicazione del mandato rappresentativo, che si vuole preservare dalla interferenza di altri organi.consiglio regionale I consiglieri regionali sono comunque soggetti alla responsabilità amministrativa e contabile per il danno cagionato alle finanze regionali, in quanto l’autonomia organizzativa e contabile dei Consigli regionali non può implicare di per sé che l’amministrazione consiliare sfugga alla disciplina generale, prevista dalle leggi dello Stato. In una accezione prettamente giuscontabilistica il dolo eventuale è accettazione del rischio del previsto verificarsi dell’illecito pregiudizio alle casse della Regione, come si desume dalla superficialità con cui si pervenne all’adozione dei provvedimenti de quibus, caratterizzati da abnorme illegittimità.

testo integrale

Corte dei Conti, Seconda Sezione Centrale d’Appello, sentenza 10.6.2015 n. 314. Presidente: Imperiali; relatore: Padula

FATTO

Con atto di citazione depositato l’11.04.2002 la Procura regionale per la Campania citava in giudizio Alberto LEONE e Lucio MULTARI, chiedendone la condanna al pagamento in favore della Regione Campania della somma di £. 293.000.000, oltre interessi e spese.

La fattispecie di illecito amministrativo-contabile traeva origine dalla adozione delle delibere dell’Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale della Campania n. 1876 dell’1.12.1999 e n. 2114 dell’11.04.2000, che avevano disposto l’illegittimo reinquadramento di un dipendente, per le quali il LEONE, Dirigente del Servizio Gestione del Personale, ed il MULTARI, Dirigente del Settore Amministrazione e Gestione del Personale, espressero pareri favorevoli, il primo per “la regolarità tecnico amministrativa”, il secondo “per la legittimità e la copertura finanziaria”.

Quindi con la delibera n. 1876 dell’1.12.1999 l’Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale, preso atto degli atti formali del Ministero del Lavoro che affermavano lo svolgimento di mansioni della carriera direttiva nel periodo occorrente, in applicazione dell’art. 39, 2° comma, della LR 11/1974, ammise il dipendente a sostenere la prova di accertamento qualitativo ivi previsto. Superata la prova, fu inquadrato come funzionario a decorrere dal 01.04.1972 e come dirigente dal 01.04.1987 con delibera 2114/2000, con conseguente corresponsione di arretrati, costituenti l’asserito danno erariale.

L’illegittimità era affermata dalla Procura perché dagli ordini di servizio non risultava svolgimento di mansioni direttive nell’Amministrazione di provenienza fino al 10.04.1972, data di transito nei ruoli regionali; inoltre, poiché la disposizione di cui al citato art. 39, comma 2, consentiva l’inquadramento solo nella qualifica immediatamente superiore, al dipendente, che apparteneva alla carriera esecutiva, poteva spettare al più la carriera di concetto, ma non quella direttiva.

Il danno veniva riferito ai sunnominati per il loro comportamento  con le connotazioni del dolo, quale piena consapevolezza di violare i doveri e gli obblighi di servizio. La Procura non riteneva, pur lasciando salvo un diverso avviso del Collegio, di ravvisare la responsabilità a carico dei componenti dell’Ufficio di Presidenza, in quanto avevano diritto di fidarsi della professionalità dei dirigenti.

A seguito dell’ordinanza di integrazione del contraddittorio n. 9/2003, la Procura depositava atto integrativo di citazione il 17.04.2003, nel quale citava i Consiglieri regionali che avevano adottato le deliberazioni dell’Ufficio di Presidenza consiliare n. 1876 del 1999 e n. 2114 del 2000: CALABRO’ Raffaele, SIMONCELLI Federico, Santangelo Mario Luigi; RUSSO Ermanno, CUOMO Antonio, DE STASIO Rosa, e SORRENTINO Sebastiano, chiedendone la condanna per l’importo di cui alla citazione.

Con la sentenza impugnata la Sezione Campania, respinte le eccezioni di inammissibilità dell’ordine di integrazione del contraddittorio, di inammissibilità e nullità della citazione integrativa, di difetto di giurisdizione ai sensi dell’art.122, comma 4, della Costituzione, in tema di immunità dei componenti del Consiglio Regionale, ha condannato tutti i convenuti, a titolo di dolo eventuale, ad eccezione di Santangelo Mario Luigi, assolto per difetto di colpa grave, al pagamento in solido di € 151.321,27, senza riparto dell’addebito, stante la solidarietà, oltre interessi e spese di giudizio.

Con atto depositato il 07.05.2008 ha proposto appello (n. 32122), con contestuale istanza di definizione agevolata ex art. 1, comma 231 della L. n. 266/2005, DE STASIO Rosa, rappresentata e difesa dall’Avv. Andrea Abbamonte.

Ha dedotto:

error in iudicando per violazione dell’art. 122, comma 4 della Costituzione, motivazione erronea per difetto di giurisdizione.

Ha richiamato i principi stabiliti dalle sentenze della Corte Costituzionale nn. 289/1997 e 392/1999, per i quali l’immunità prevista dall’art. 122, 4° comma, Cost. copre tutte le attività del Consiglio regionale, anche quelle di amministrazione attiva, quando sia assegnata in via diretta ed immediata da leggi dello stato. Ha quindi osservato che l’attività contestata rappresenta legittima esplicazione di un potere di autorganizzazione ed è stata riconosciuta al Consiglio regionale della Campania in esecuzione della legge statale n. 853 del 1973, art. 2, punto 4, riguardante il riconoscimento dell’autonomia contabile in materia di spese per il personale addetto al consiglio. Nell’affermare il difetto di giurisdizione della Corte dei conti, l’appellante ha illustrato un costante indirizzo giurisprudenziale in tal senso;

error in iudicando per violazione dell’art. 1 e ss. L. n.20/1994 e ss. mm. – motivazione erronea e perplessa.

La sentenza secondo l’appellante ha errato nel rigettare l’eccezione di inammissibilità dell’atto di integrazione del contraddittorio, stante il principio di separazione di funzioni tra organo giudicante e organo requirente, per cui non è possibile integrare il contraddittorio allorquando il Procuratore abbia, come nella specie, ritenuto i soggetti esenti da responsabilità nell’originario atto di citazione. Inoltre, poiché l’atto integrativo non contiene né la nuova domanda né l’addebito, l’azione deve ritenersi improcedibile per assenza di domanda giudiziale;

-violazione dell’art. 36, comma 3, della L.R. Campania n. 11/74, violazione e falsa applicazione dell’art.97 Cost- motivazione erronea e perplessa.

Ha sostenuto l’appellante che l’inquadramento del dipendente era legittimo. Infatti quando fu attribuita la qualifica dirigenziale ex art. 39 LR 11/1974 (con le delibere 1876/1999 e 2114/2000) il dipendente era già stato inquadrato nella carriera di concetto, quale qualifica immediatamente superiore, quindi nessun salto di carriere è avvenuto, ad avviso dell’esponente.

Inoltre il dipendente aveva effettivamente svolto mansioni dirigenziali, come risulterebbe da vari ordini di servizio con cui si attribuiva la funzione di responsabile di Sezione (nota 4850/2001 del Ministero del Lavoro, ordini di servizio 1/1968, 2/1969, 8/1973; 2/1975, attestato Ministero del Lavoro n. 7007/1975). Risulterebbe svolgimento di mansioni dirigenziali per oltre 5 anni.

Ed ancora, non si trattò di un’autonoma iniziativa dell’Ufficio di Presidenza, essendo stata istruita la pratica su istanza di parte. La legittimità dell’inquadramento esclude in radice il dolo ed il danno;

– violazione dell’art. 1 L. n.20/1994 – motivazione erronea e perplessa sull’elemento soggettivo.

Il dolo eventuale non rientra tra gli elementi soggettivi di cui all’art. 1 L. 20/1994, e comunque l’aver agito anche a costo di provocare il danno dovrebbe rientrare nella colpa grave.

In ogni caso anche la colpa grave secondo l’appellante è da escludere, perché le delibere sono state adottate all’esito di complessa istruttoria, con acquisizione di pareri favorevoli dei dirigenti LEONE e MULTARI, e dell’Avv. Spasiano nominato dall’Ufficio di Presidenza, pareri che avevano fondato l’affidamento dell’Ufficio circa la legittimità degli emanandi provvedimenti, anche per la complessità della vicenda e stante la carenza di specifiche competenze, trattandosi di organo a composizione politica. Al più la responsabilità dovrebbe essere riferita ai dirigenti, come statuito nella sentenza della sezione Campania n. 56/2004, confermata in appello (Sez. III n.  48/2005) in una vicenda identica a quella contestata, che ha negato la colpa grave della DE STASIO, ed ha confermato la responsabilità di LEONE e MULTARI;

– violazione dell’art. 1 quater e quinquies L. n.20/1994 e ss. mm. – motivazione erronea e perplessa sulla solidarietà passiva.

Dovendosi escludere il dolo, non sussistono i presupposti per la condanna solidale, per la quale, comunque, la Sezione doveva valutare i singoli apporti dei convenuti. Sul punto ha evidenziato l’appellante l’apporto causale determinante dei dirigenti che avevano curato l’istruttoria. Inoltre la DE STASIO non partecipava, astenendosi, alla adozione della delibera n. 1876/99, per cui la responsabilità doveva ritenersi attenuata rispetto agli altri membri dell’Ufficio,

-mancato esercizio del potere riduttivo.

La riduzione del danno è richiesta alla luce dell’efficienza causale arrecata dagli uffici competenti a curare l’istruttoria, delle attestazioni di regolarità, dell’assenza di dolo.

Ha conclusivamente chiesto la riforma della sentenza, e dichiararsi infondata la domanda con assoluzione dagli addebiti; in via subordinata, ridurre l’addebito, con beneficium excussionis e largo uso del potere riduttivo, con le conseguenze di legge per entrambi i gradi di giudizio.

Con atto depositato il 21.05.2008 hanno proposto appello (n. 32443), con contestuale istanza di definizione del giudizio ex art. 1, comma 231, L. 266/2005, RUSSO Ermanno e SORRENTINO Sebastiano, rappresentati e difesi dall’Avv. Antonio Palma.

Hanno dedotto l’erroneità del giudizio sulle questioni preliminari per i seguenti profili:

-violazione e falsa applicazione dell’art. 47 reg. e 10 c.p.c. in relazione all’art. 111 Cost, violazione del principio di terzietà del giudice, dell’iniziativa del Procuratore regionale, del principio del chiesto e pronunciato, dell’art. 111 Cost.. Nullità della citazione integrativa.

Hanno premesso che il PM si era rimesso al Collegio, sulla integrazione del contraddittorio richiesta dalla difesa dei convenuti, in sede di discussione, e non nell’atto introduttivo, in cui era stata esclusa la responsabilità dei componenti dell’Ufficio di Presidenza, fermo restando che la rimessione non equivale né a riserva, né a volontà di azione. Di qui l’erroneità della sentenza, in quanto non può desumersi che la domanda nei confronti dei terzi non fosse nuova, ma già appartenente al processo.

Quindi hanno richiamato gli appellanti i principi della disponibilità esclusiva della domanda da parte del PM, ai sensi dell’art. 43 del reg. e dell’art. 111 Cost, della terzietà del Giudice, che non può senza impulso di una parte procedere ad estensioni della domanda; della personalità e soggettività della responsabilità amministrativa, che fa escludere la comunanza di cause nei giudizi, e quindi la possibilità della chiamata del terzo, ammessa dal regolamento solo ove questi abbia interesse nella controversia; della non configurabilità del litisconsorzio necessario sostanziale, trattandosi di condotte e fasi procedimentali autonome: la fase di istruttoria e pareri e la fase approvativa sulla base dei pareri. Per la nullità dell’ordinanza sono nulli tutti gli atti conseguenti;

-violazione dell’art. 43 del reg. Difetto di iniziativa del PM. Nullità della sentenza per difetto di domanda, ultrapetizione. Violazione dell’art. 164 cpc.

La citazione integrativa era priva, ad avviso degli appellanti, di esposizione del fatto e della causa petendi, per cui la sentenza ha violato il principio di domanda ex art. 112 c.p.c. essendosi pronunciata sulla eccezione sollevata in primo grado in modo parziale ed erroneo, invece avrebbe dovuto verificare l’esistenza di cause di nullità della stessa, nella specie se valesse come estensione della domanda, che non poteva comunque essere a titolo di dolo perché il fatto era diverso da quello che riguardava i dirigenti. Non avendo la Corte dichiarato la eccepita nullità della citazione, insanabile, alla prima udienza, ne è conseguita la nullità del processo e l’erroneità della sentenza che va annullata per questo motivo;

-difetto di attribuzione giurisdizionale. Violazione dell’art. 122 comma 4 della Costituzione e 21 dello Statuto.

Gli appellanti hanno affermato che la guarentigia si estende alle attività rimesse all’Ufficio di Presidenza in quanto organo interno all’organizzazione del Consiglio, per cui i voti dati sono esercizio di funzioni proprie dei Consiglieri regionali. Tenuto conto dello Statuto regionale, che non fa riferimento alle competenze del consiglio, l’immunità riguarda le funzioni proprie attribuite al Consigliere regionale in quanto tale, quindi anche quelle svolte nell’Ufficio di Presidenza, a prescindere dalla natura amministrativa o legislativa.

In ogni caso l’attività di amministrazione (non attiva ma interna) svolta dall’Ufficio di Presidenza è espressione di autonomia organizzativa e funzionale. Inoltre il voto dato e l’opinione espressa a causa (e non solo nell’esercizio) delle funzioni dei consiglieri regionali sono assistiti dall’immunità secondo lo Statuto della Regione.

Gli appellanti hanno evidenziato i seguenti errores in iudicando:

-violazione dell’art. 112, essendosi pronunziata la Corte su una domanda nuova non accettata dalle parti;

– violazione dell’art.1 L. 20/94 in violazione dell’art. 30 L. 335/1976. Difetto del dolo e della colpa grave, e della condotta,.

Per entrambe le delibere è da escludere il dolo, in quanto erano state precedute dai pareri delle competenti strutture. Non può presumersi il dolo dall’illegittimità dell’atto, che non integra ex se la responsabilità ma è solo un presupposto. I Consiglieri non erano tenuti a verificare la fondatezza dei pareri e non vi è violazione di alcun obbligo di diligenza. Già con LR 27/1984 era stato applicato il criterio di distinzione tra programmazione e gestione, derivandone la mancanza di antigiuridicità nella condotta. Opererebbe la cosiddetta esimente politica. Il dolo eventuale per i deducenti è categoria estranea alla responsabilità amministrativa. In ogni caso non vi era alcuna consapevolezza della illegittimità, per i visti dei dirigenti e per il parere della Funzione Pubblica favorevole alla natura di atti formali degli ordini di servizio, a nulla rilevando la sentenza del Tar del 1980, risalente e superata da atti sopravvenuti, e per trovare le delibere contestate il loro presupposto in quella n. 1471/1998, ritenuta legittima dal PM.

Conclusivamente hanno chiesto dichiararsi nulla l’ordinanza di chiamata in causa iussu iudicis e nulla la sentenza nella parte relativa alla condanna degli appellanti; in via gradata, rilevata la nullità della sentenza per essersi pronunziata su domanda mai introdotta per il titolo del dolo, annullare la sentenza e decidere nel merito, mandando assolti gli appellanti, o, in subordine, previa in ogni caso derubricazione a colpa grave e previa applicazione del potere riduttivo (in considerazione dei pareri favorevoli), determinando la somma da ciascuno degli appellanti dovuta in ragione della parte di ciascuno avuta nella produzione dell’illecito, con spese e competenze del doppio grado di giudizio.

Con atto depositato il 13.05.2008 ha proposto appello (n. 32469) LEONE Alberto, con contestuale istanza di definizione del giudizio ex art. 1, comma 231, L. 266/2005, rappresentato e difeso dall’Avv. Gherardo Marone.

Ha dedotto:

-difetto di giurisdizione, sussistendo la guarentigia costituzionale ex art. 122, comma 4, Cost., per legittima esplicazione di un potere di organizzazione riconosciuto all’Ufficio di Presidenza direttamente dalla legge 853/1993 e dall’art. 30 dello Statuto regionale;

– inesistenza del dolo. La rapidità delle procedure dipese solo dalla volontà di esitare le pratiche in giacenza in prossimità della scadenza del mandato. Inoltre non si volle favorire nessuno: delle 22 situazioni sospese 11 vennero scartate per mancanza dei requisiti, ed infatti un procedimento penale aperto sulla vicenda fu archiviato per mancanza di dolo su richiesta del PM (la notizia di reato ipotizzava condotta di abuso di ufficio risalente al marzo-aprile 2000, per delibere di inquadramento di otto dipendenti regionali in qualifiche superiori). Non esiste né dolo penale né dolo civile, mentre l’ipotesi del dolo eventuale non può essere trasferita nel giudizio per responsabilità amministrativa. La colpa grave è da escludere per l’affidamento del dipendente nelle considerazioni del consulente esterno;

– erroneità dell’affermazione per cui nel pubblico impiego non sono riconoscibili mansioni superiori, poiché la retribuzione per mansioni superiori è atto dovuto. Ne consegue inesistenza del danno, perché le delibere riguardano personale che ha effettivamente svolto le mansioni, anche in termini di vantaggi conseguiti dall’Amministrazione.

Quindi l’appellante si sofferma su posizioni di dipendenti che non riguardano l’odierno giudizio;

-erroneità della sentenza laddove non considera che per il personale del Consiglio gli atti di amministrazione sono adottati con decreto del Presidente del Consiglio su conforme deliberazione degli uffici di presidenza ai sensi dell’art. 1, 3° comma, LR 11/1974, per cui non è affermabile la responsabilità del funzionario rispetto all’organo politico;

– legittimità dell’inquadramento in applicazione dell’art. 36, comma 3, LR 11/1974;

– erronea valutazione del ruolo dei funzionari, che spesso erano in disaccordo con gli amministratori, ma, una volta pervenuti i pareri esterni, vi dovevano sottostare (ipotesi equivalente all’ordine scritto). Comunque i visti dei due funzionari, secondo l’appellante, non concorrono alla formazione della volontà dell’Ente, poiché non si tratta di pareri, ma di attestazioni di natura ricognitiva.

Ha concluso per l’annullamento e/o riforma della sentenza, con assoluzione dell’appellante e, in via subordinata, per l’applicazione del potere riduttivo nella misura più ampia, con statuizione sulle spese.

Con atto depositato il 29.05.2008 ha proposto appello (n. 32516), con contestuale istanza di definizione del giudizio ex art. 1, comma 231, L. 266/2005, CALABRO’ Raffaele, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Luigi Napolitano e Antonio Palma.

Ha esposto le medesime deduzioni e conclusioni di cui all’appello RUSSO – SORRENTINO.

Con atto depositato il 09.06.2008 ha proposto appello (n. 32531), con contestuale istanza di definizione del giudizio ex art. 1, comma 231, L. 266/2005, SIMONCELLI Francesco, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Antonio Palma e Cesare Oliva.

Ha esposto le medesime deduzioni e conclusioni di cui all’appello RUSSO – SORRENTINO.

Con atto depositato il 06.06.2008 ha proposto appello (n. 32692) MULTARI Lucio, rappresentato e difeso dall’ Avv. Francesco Del Vecchio.

Ha dedotto:

error in iudicando. Violazione della LR n. 27/1984 e del D. Lgs. 29/1993 e ss. mm.. Difetto, insufficienza e contraddittorietà della motivazione.

Sulla condotta ha evidenziato che il modello procedimentale di riferimento è quello di una decisione assunta dall’organo politico collegiale nell’esercizio delle sue funzioni.

Infatti solo con la deliberazione n. 279 del 2000 l’Ufficio di Presidenza ha disciplinato l’organizzazione e funzionamento dei propri uffici in applicazione dell’art. 3 del D. Lgs. 29/1993 in tema di separazione di attività di indirizzo politico e funzione spettante all’Ufficio di Presidenza e l’attività di gestione di dirigenti. Nel caso in esame il dirigente non poteva occuparsi dell’inquadramento perché il procedimento è stato condotto alla luce della normativa previgente alla riforma (LR 11/1974), per la quale l’Ufficio di Presidenza ha la competenza formale per gli atti di amministrazione del personale fino all’atto conclusivo del procedimento. Il MULTARI non ha mai ricevuto, del resto, una delega di funzioni circa l’inquadramento del dipendente. Comunque il visto di legittimità e quello di copertura finanziaria non si estendevano al merito ma riguardavano solo la conformità alla legge ed alle competenze di legge.

Di qui la responsabilità diretta ed esclusiva di tutti i componenti del Collegio deliberante.

Sulla illegittimità delle delibere ha precisato che il procedimento è stato avviato in presenza dell’istanza dell’interessato del 1989 e non d’ufficio e che esistevano vari ordini di servizio formali relativi a funzioni direttive.

Ha sostenuto, pertanto, l’inesistenza dell’antigiuridicità della condotta, non essendo configurabile l’illegittimità, e della colpevolezza, non essendovi violazione dell’obbligo di diligenza. Da escludere il dolo poiché non vi fu accettazione del rischio ma convinzione sulla legittimità del reinquadramento.

Ha quindi concluso chiedendo il rigetto della domanda e l’assoluzione; in subordine, mutato il titolo della responsabilità in colposa e ripartita, l’esercizio del potere riduttivo.

Con atto depositato il 24.10.2008 ha proposto appello (n. 32459), con contestuale istanza di definizione del giudizio ex art. 1, comma 231, L. 266/2005, CUOMO Antonio, rappresentato e difeso dall’Avv. Marcello Feola.

Ha esposto le medesime deduzioni di cui all’appello DE STASIO. Nel riproporre il motivo relativo  all’inammissibilità dell’atto di integrazione del contraddittorio, ha puntualizzato che la dichiarazione nell’udienza di discussione, con la quale il PM si era rimesso sul punto  al Collegio, non equivale ad esercizio dell’azione, non essendo contenuta la domanda nell’atto originario. Inoltre la Sezione ha errato nell’ordinare la citazione al PM, così interferendo sull’iniziativa spettante ad una parte: avrebbe dovuto disporre la semplice chiamata per la partecipazione al processo. La sentenza, riconoscendo la comunanza di causa tra coloro che hanno operato in fasi diverse ma collegate, nell’ambito di un unico procedimento amministrativo, ha violato il principio di terzietà del Giudice.

L’appellante ha anche precisato che il medesimo era assente nella seduta dell’11.04.2000, in cui fu adottata la delibera n. 2114/00, che a suo avviso è in  rapporto di causalità diretta con il presunto danno erariale, determinandosi l’assenza di responsabilità del CUOMO. Conclusivamente ha chiesto che venga dichiarata nulla l’ordinanza di chiamata in causa iussu iudicis e nulla la sentenza nella parte relativa alla condanna degli appellanti; in via gradata, che venga annullata la sentenza e che si decida nel merito, mandando assolto l’appellante, o, in subordine, previa in ogni caso derubricazione a colpa grave e previa applicazione del potere riduttivo (in considerazione dei pareri favorevoli), determinando la somma da ciascuno degli appellanti dovuta, in ragione della parte di ciascuno nella produzione dell’illecito, con spese e competenze del doppio grado di giudizio.

In data 16.09.2014 ha depositato le conclusioni la Procura Generale.

Su punto della giurisdizione ha richiamato le considerazioni della Sezione circa il fatto che non sono in questione delibere consiliari attinenti al funzionamento del Consiglio ma l’attività amministrativa relativa al primo inquadramento del personale transitato nella Regione, in attuazione non di regolamenti interni ma in attuazione di leggi regionali. Circa la decisione di integrazione del contraddittorio risultano convincenti per il PM le motivazioni della Sezione e coerenti con la salvaguardia dei principi costituzionali del giusto processo. Nel merito  si è riportata alla sentenza. Ha chiesto il rigetto degli appelli con condanna alle spese del doppio grado.

Con i decreti nn. 97 del 21.11.2008 e 2 del 13.01.2009 sono state respinte le richieste di definizione agevolata dei giudizi presentate da DE STASIO, RUSSO, SORRENTINO, LEONE, CALABRO’, SIMONCELLI e CUOMO, ostando all’accoglimento delle stesse il carattere doloso della condotta.

Nella pubblica udienza del 02 ottobre 2014 il Presidente della Sezione, in relazione alla richiesta di rinvio dei giudizi presentata oralmente dall’Avv. Luigi Napolitano per CALABRO’ e, per delega dei rispettivi difensori, per DE STASIO, RUSSO, SORRENTINO, SIMONCELLI e LEONE, sentito il PM e gli altri Avvocati presenti, ha disposto il deposito degli atti del procedimento penale che hanno avuto ad oggetto i fatti di causa, da effettuare entro il termine del 10.10.2014, rinviando la discussione all’udienza del 21.10.2014.

Nella pubblica udienza del 21 ottobre 2014 l’Avv. Luigi Napolitano per CALABRO’ e, per delega dell’Avv. Antonio Palma, per RUSSO, SORRENTINO e SIMONCELLI, e, per delega dell’Avv. Abbamonte, per DE STASIO, richiamato quanto dedotto per analogo giudizio precedentemente discusso nella stessa udienza, ha  preliminarmente chiesto un breve rinvio, al fine di acquisire la decisione della Cassazione su un ricorso in materia di giurisdizione, in discussione nella stessa giornata, rilevante per gli appelli in discussione. Nel merito, ha sottolineato che il decreto di archiviazione in sede penale dimostra che il comportamento non è caratterizzato né da dolo né da colpa grave. Dunque, a suo avviso, non vi è prova che i beneficiari degli inquadramenti fossero stati favoriti, e che gli appellanti avessero conseguito un’utilità. Ha precisato che per configurare l’illecito non è sufficiente l’illegittimità dell’atto. Ha concluso come in atti. L’Avv. Gherardo Marone, per LEONE, ha richiamato, in tema di giurisdizione, la sentenza della Corte Costituzionale n. 392 del 1999. Nel merito ha sottolineato che, per effetto della modifica del Titolo V della Costituzione, la disciplina del personale regionale  rientra nella competenza legislativa della Regione, per cui un’eventuale interferenza del legislatore statale comporterebbe l’illegittimità costituzionale della legge statale. Ha quindi rimarcato che, in ogni caso, per lo svolgimento delle mansioni superiori spettano le differenze retributive in relazione all’art. 36 della Costituzione. Ha depositato documentazione relativa all’archiviazione del procedimento penale. L’Avv. Alfredo Del Vecchio, per delega dell’Avv. Francesco Del Vecchio, per MULTARI, e l’Avv. Bruno Aguglia, per delega dell’Avv. Marcello Feola, per CUOMO, si sono riportati agli atti scritti. Il rappresentante della Procura Generale, nella persona del VPG Roberto Benedetti, ha confermato l’atto conclusionale.

DIRITTO

In via del tutto pregiudiziale va disposta, in rito, la riunione degli appelli, ai sensi del combinato disposto degli artt. 335 c.p.c. e 26 R.D. n.1038 del 13.08.1933, essendo stati prodotti tutti avverso la stessa sentenza.

Sempre pregiudizialmente, vanno analizzati i motivi con cui gli appellanti hanno contestato il  rigetto dell’eccezione, sollevata in primo grado, di inammissibilità/nullità dell’ordine di integrazione del contraddittorio nei confronti dei consiglieri regionali.

Con gli appelli 32122 e 33459 si è ritenuto che:

– l’atto di integrazione del contraddittorio era inammissibile, stante il principio di separazione di funzioni tra organo giudicante e organo requirente;

– non si poteva integrare il contraddittorio avendo il Procuratore ritenuto i soggetti esenti da responsabilità nell’originario atto di citazione;

– l’azione era improcedibile per assenza di domanda giudiziale non contenendo  l’atto integrativo la nuova domanda né l’addebito.

Con l’appello n. 33459 si è anche sostenuto che;

– l’essersi il PM rimesso al Collegio non ha significato esercizio dell’azione da parte del Requirente medesimo;

– la Sezione ha errato non disponendo la semplice chiamata per la partecipazione al processo, ma ordinando la citazione al PM;

– riconoscendo una comunanza di causa tra coloro che hanno operato in fasi diverse ma collegate, nell’ambito di un unico procedimento amministrativo, la sentenza ha violato il principio di terzietà del Giudice.

Negli appelli nn. 32443, 32516 e 32531 si è sostenuto quanto già riferito per i precedenti gravami ed inoltre che l’ordinanza di  chiamata in causa iussu iudicis e la citazione integrativa sono nulle per mancanza di litisconsorzio necessario sostanziale, per difetto di iniziativa del PM, per violazione del principio del contraddittorio e dell’art. 111 Cost.. Conseguentemente è nulla la sentenza che ha respinto l’eccezione di nullità sollevata in primo grado ed è andata ultrapetita.

Tutte le suddette deduzioni sono infondate.

E’ nota la consolidata giurisprudenza di questa Corte, che esclude la configurabilità  del litisconsorzio necessario nei giudizi di responsabilità amministrativa,  ex art. 102 c.p.c. (C. conti SS. RR. n, 5/QM del 20.06.2001; id. n. 13/QM del 18.06.2003; id. Sez. II n. 96 del 12.03.2008 e n. 464 del 09.07.2013; id. Sez. I n. 283 del 02.07.2008). Ciò viene affermato considerando che, nei confronti dei soggetti convenuti, può essere fatta valere solo la “quota” di responsabilità ad essi direttamente imputabile, in forza della parziarietà e  personalità della responsabilità amministrativa (art. 1, comma 1 quater, della legge n. 20/1994, secondo cui “se il fatto dannoso è causato da più persone, la Corte dei conti, valutate le singole responsabilità, condanna ciascuno per la parte che vi ha preso”).

Tuttavia si è anche ammesso che il Giudice possa ordinare d’ufficio l’intervento di un terzo. Si tratta di un potere già previsto dall’art. 47 del RD n. 1038/1933, per il quale l’“intervento” in giudizio di un altro soggetto che abbia “interesse nella controversia” può anche “essere ordinato dalla sezione d’ufficio”.

La disposizione presenta sostanziale identità rispetto alla previsione di cui all’ art. 107: “il giudice, quando ritiene opportuno che il processo si svolga in confronto di un terzo al quale la causa è comune, ne ordina l’intervento”, con esiti di cancellazione dal ruolo in caso di mancata esecuzione dell’ordine, ex art. 270 c.p.c..

E’ stato anche precisato che il nuovo testo dell’art. 111 della Costituzione, per il quale “ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizione di parità, davanti a giudice terzo e imparziale”, non esclude il potere del giudice contabile di disporre la chiamata in causa di soggetti non convenuti dal pubblico ministero (questa Corte Sez. II, n. 407 del 13.06.2014 e precedenti ivi richiamati; id. Sez. I, n. 332 del 21.07.2008).

L’ordinanza di chiamata in causa in applicazione dell’art. 107 c.p.c., peraltro, non impone affatto che le parti propongano nei confronti del terzo una domanda di condanna, estendendosi la domanda attrice automaticamente ad esso  (Cass. sez. I, n. 4145 del 21.03.2003).

Si tratta di uno strumento di ampliamento dei limiti del giudizio, in vista di un interesse che trascende quello delle parti originarie, in quanto mira a realizzare l’economia dei giudizi ed a prevenire giudicati contraddittori. Può essere diretto ad evitare al terzo gli effetti pregiudizievoli della sentenza o ad impedire il contrasto che potrebbe determinarsi tra il giudicato che si formerà nella causa e quello cui darà luogo la diversa causa che prevedibilmente chi agisce intenterà contro il terzo, ma comunque quest’ultimo assume la qualità di parte indipendentemente da una specifica richiesta (ex multis  Cass. sez. III, n. 1267 dell’11.02.1997; id. III, n. 4695 del 18.07.1980; id. III, n. 15387 del 13.07.2011).

La chiamata del terzo, rispondente all’interesse al corretto funzionamento del processo, non comporta né una domanda proposta d’ufficio, né la sostituzione del giudice alle parti nell’estensione del giudizio, non risultando derogate le regole enunciate negli art. 99 e 112 c.p.c. che individuano nella domanda e nell’eccezione di parte i limiti dell’attività giurisdizionale (Cass. sez. III, n. 1267/1997 cit.), né, coerentemente, i principi del giusto processo previsti dall’art. 111 Cost..

Il Giudice di primo grado ha intravisto, nella fattispecie, il requisito della comunanza di causa, e legittimamente ha emesso, nell’esercizio della sua discrezionalità, l’ordinanza in questione, fermo restando che la scelta in tal senso non può formare oggetto di sindacato da parte del giudice di appello, ostandovi il disposto dell’art. 354 c.p.c., che consente la rimessione della causa al primo giudice solo per le ipotesi d’integrazione necessaria del contraddittorio (Cass. sez. III, n. 22761 del 04.10.2013, e le ivi citate Sez. I, n. 6208 del 13.03.2013; Sez. III, n. 22596 del 01.12.2004; Sez. lav., n. 4129 del 22.03.2002).

In ogni caso, con il nuovo atto di citazione emesso a seguito dell’ordinanza, la Procura ha espressamente chiesto anche la condanna dei nuovi chiamati, “al pagamento della somma di £ 293.000.000…in favore della Regione Campania” con “rivalutazione monetaria, interessi legali e spese della giustizia…”. Ha anche allegato l’atto originario, da cui risultava indicata nel dettaglio la vicenda che aveva originato la fattispecie di illecito (illegittimità delle delibere dell’Ufficio di presidenza nn. 1876/99 e 2114/2000), risultando, pertanto, contestata la richiamata causa petendi.

Né ostava all’ordine di intervento l’essersi determinato il PM a non agire nei confronti dei soggetti chiamati dal Giudice, tenuto conto che nelle ipotesi in cui per uno stesso fatto il P.M. non individui la responsabilità di alcuni soggetti, la Sezione non è vincolata da detta valutazione. Si consideri che l’attività “anteriore alla citazione è preordinata all’eventuale instaurazione del giudizio ma non assume carattere decisorio, anche quando si concluda con un’archiviazione”, atto che  “non ha natura di pronuncia giurisdizionale, … senza che con l’archiviazione si formi giudicato …” (così già C. cost. n. 415 del 27.07.1995; si vedano altresì id. n. 163 del 04.06.1997, n. 513 del 04.12.2002 e n. 261 del 04.07.2006).

E’ appena il caso di precisare che non è censurabile la decisione di demandare l’estensione del giudizio al Pubblico Ministero, in quanto quest’ultimo emette ex lege l’atto di citazione a tutela dell’interesse al reintegro patrimoniale dell’ente territoriale. Il predetto può  limitarsi alla chiamata del terzo, per quanto già esposto, per cui non vi è violazione del principio del contraddittorio ove il PM ometta l’indicazione dell’elemento soggettivo. Va comunque tenuto conto che non può intravedersi nella citazione integrativa di cui è causa una domanda per responsabilità parziaria, in quanto la condanna è ivi richiesta, si ripete, per l’intero importo di cui alla prima citazione, laddove la indicazione “in relazione alla parte che ciascuno ha avuto” (citazione integrativa) rilevava solo in via subordinata rispetto alla chiamata a titolo di dolo, o a fini di mera ripartizione interna delle quote solidali, a loro estendendosi, come già evidenziato, la prima domanda, che era a titolo di dolo.

In via gradata vanno respinte le eccezioni di difetto di giurisdizione (appelli nn. 32112, 32443, 32469, 32516, 32531, 33459).

Gli appellanti hanno sostanzialmente chiesto l’applicazione dei principi stabiliti dalle sentenze della Corte Costituzionale nn. 289/1997 e 392/1999, per i quali l’immunità prevista dall’art. 122, 4° comma Cost. copre tutte le attività del Consiglio regionale, anche quelle di amministrazione attiva, quando sia assegnata in via diretta ed immediata da leggi dello stato.  Ad avviso degli appellanti non è sindacabile l’attività contestata, in quanto esplicazione del potere di autorganizzazione riconosciuto al Consiglio regionale della Campania in esecuzione della legge statale n. 853 del 1973, art. 2, punto 4, riguardante il riconoscimento dell’autonomia contabile in materia di spese per il personale addetto al consiglio. Inoltre ogni voto dato e opinione espressa a causa (e non solo nell’esercizio) delle funzioni dei consiglieri regionali sarebbe assistito dall’immunità secondo lo Statuto della Regione.

Vanno sul punto integralmente confermate le ampie argomentazioni contenute nella sentenza impugnata.

Ivi si è condivisibilmente affermato che l’esercizio di funzioni amministrative fondate su legge statale non determina una immunità assoluta, dovendosi ritenere coperti solo gli atti riconducibili alla sfera di autonomia propria dei consigli regionali, che si vuole preservare dalla interferenza di altri organi (Corte Cost. nn. 69/85, 289/07, 392/99).

Osserva il Collegio che il distinguo è stato evidenziato nella recentissima sentenza delle SS.RR. di questa Corte (n. 30 del 07.08.2014), nella quale si è rammentato che, secondo le sentenze della Consulta, “tra le funzioni presidiate dalla citata immunità sono sicuramente comprese anche quelle relative all’amministrazione ed alla gestione di fondi assegnati alla Presidenza del Consiglio regionale, purché legate ad attività connesse strettamente all’esplicazione del mandato rappresentativo”.

Ivi si è quindi precisato che i consiglieri regionali sono comunque soggetti alla responsabilità amministrativa e contabile per il danno cagionato alle finanze regionali, in quanto “l’autonomia organizzativa e contabile dei Consigli regionali non può implicare di per sé che l’amministrazione consiliare sfugga alla disciplina generale, prevista dalle leggi dello Stato”.

Il Giudice di primo grado ha chiarito che nell’ambito dell’autonomia contabile di cui alla L. n. 853 del 06.12.1973 rientrano anche le decisione di spesa a favore dei consiglieri e del personale dell’assemblea, per il quale lo Statuto della Regione Campania (approvato con L. n. 348/1971) ha previsto un ruolo organico distinto (art. 68).

Tuttavia, a quest’ultima disposizione è stata data attuazione con legge regionale (n. 11 del 16.03.1974), attribuendosi al Presidente del  Consiglio regionale il compito di procedere al primo inquadramento del personale al Consiglio stesso, sulla base di dettagliate modalità. L’attività di primo inquadramento risulta pertanto totalmente vincolata e non espressione di autonomia. Trattasi di attività meramente amministrativa, in attuazione di competenze previste da norme non statali, ma regionali, non espressione del potere di autorganizzazione da esercitare con regolamenti interni (art. 4 e 30 L. 853/73). Essa pertanto non rientra tra le attribuzioni coperte da immunità in base ai principi posti dalla Consulta, fondati soprattutto sull’esigenza di garantire il medesimo trattamento in sede nazionale.

Con riferimento alle contestazioni inerenti il capo della sentenza in cui si censurano gli inquadramenti, si osserva che gli appellanti  (gravami nn. 32112, 32469, 32692, 33459) hanno riassuntivamente rilevato che:

– non è configurabile un salto di carriere poiché quando fu attribuita la qualifica direttiva/dirigenziale ex art. 39 LR 11/1974 (con le delibere 1876/1999 e 2114/2000) il dipendente era già stato inquadrato nella carriera di concetto;

– il dipendente aveva effettivamente svolto mansioni dirigenziali per oltre 5 anni, come risulterebbe da vari ordini di servizio con cui si attribuiva la funzione di responsabile di Sezione;

– anche nel pubblico impiego la retribuzione per mansioni superiori è atto dovuto.

Tutti i rilievi sono infondati.

La vicenda del dipendente, in estrema sintesi è la seguente:

– proveniente dall’Amministrazione periferica del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale, ivi inquadrato nella carriera esecutiva; trasferito nei ruoli della Regione Campania con decorrenza 01.04.1972, inquadrato nella carriera esecutiva con qualifica di “coadiutore” (DPR 10/1972);

– rientrato all’Amministrazione di provenienza il 26.02.1973 quale vincitore di concorso nella carriera di concetto del Ministero e riammesso nei ruoli regionali dal 31.03.1975 sempre con inquadramento nella carriera esecutiva (confermato dal TAR Campania con sentenza n. 333/1980, con riconoscimento figurativo del periodo del rientro dal febbraio 1973 al marzo 1975);

 – inquadrato con DPGR n. 8582 del’11.05.1985 nel ruolo della Giunta regionale dal 01.04.1972, nel livello funzionale di concetto con la qualifica di “collaboratore” (art. 39, comma 1, LR n. 11/1974 e LR 31/1980: consentito inquadramento superiore in presenza di titolo superiore, servizio di tre anni e prova selettiva);

– reinquadrato con provvedimento del 07.07.1988 del Ministero del Lavoro, sulla base delle qualifiche rivestite dal 01.07.1970 (“addetto”, parametro 203) e dal 01.04.1972 (“addetto principale”, parametro 220);

– reinquadrato nei ruoli regionali, sempre nel livello funzionale di concetto, con la qualifica di “collaboratore”, con delibera dell’Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale n. 1471 del 29.12.1998, che revocò la precedente 8582/1985, a decorrere sempre dal 01.04.1972, in base però all’art. 36, comma 3, della LR 11/1974 (consentito superiore inquadramento in presenza di “qualifiche atipiche” dell’amministrazione di provenienza);

– ammissione alla prova selettiva di cui all’art. 39, comma 2, della LR 11/1974 (qualifica superiore nei casi di svolgimento di mansioni superiori per cinque anni, salvo accertamento qualitativo), con delibera n. 1876 del 01.12.1999, con conseguente inquadramento come funzionario dal 01.04.1972 e come dirigente dal 01.04.1987 (delibera 2114 dell’11.04.2000).

Ebbene, il primo inquadramento nei ruoli regionali dal 31.03.1975 nella carriera esecutiva fu confermato, con la sentenza (n. 333 del 05.05.1980) del TAR Campania, con motivazioni pienamente condivisibili: doveva essere valutata la qualifica rivestita alla data di decorrenza del trasferimento nei ruoli della Regione (01.04.1972), e non della successiva riammissione, dal 31.03.1975.

Infatti l’art. 3 della legge regionale n. 11 della LR n. 52 del 03.09.1974, che aveva modificato l’art. 36 della LR n. 11 del 16.03.1974, prevedeva che “1.Il personale dello Stato trasferito alla Regione a norma dell’ art. 17 della legge 15 maggio 1970, n. 281, è inquadrato, a tutti gli effetti nel personale di ruolo della Regione con decorrenza dal I aprile 1972 ancorché abbia assunto servizio presso gli Uffici regionali in data successiva. 2.L’ inquadramento è disposto nel livello corrispondente alla carriera di provenienza…”.

Pertanto non era possibile valorizzare la posizione di carriera medio tempore conseguita, per effetto del rientro nell’amministrazione di provenienza il 26.02.1973.

Ebbene, la delibera n.1876/1999, che ammise (ex art. 39, comma 2, LR 11/1974) il dipendente alla prova selettiva per l’inquadramento retroattivo (01.04.1972) alla qualifica superiore, era contraria alle riferite disposizioni legislative. Lo stesso dicasi per la conseguente n. 2114/2000, che, in esito alla prova, dispose l’attribuzione della qualifica di “funzionario” alla predetta data.

Ciò in quanto in sede di primo inquadramento, come si è già evidenziato, occorreva riferirsi alla qualifica (esecutiva) in possesso al momento del trasferimento e non era consentito modificare la posizione giuridica cristallizzata alla data di ingresso, mediante applicazione dei successivi provvedimenti ricostruttivi con effetti retroattivi (carriera direttiva ex art. 39, comma 2, della LR 11/1974, seguita all’attribuzione della carriera di concetto, ex art. 36, comma 3, della stessa legge).

Esse inoltre disattendevano il giudicato (sentenza TAR del 1980), che, com’è noto, copre il dedotto ed il deducibile, per cui ogni eventuale doglianza, circa l’applicabilità dell’art. 39, comma 2, avrebbe dovuto essere avanzata in quel giudizio.

Parimenti, era illegittima anche l’attribuzione della “prima qualifica dirigenziale” dal 01.04.1987, giustificata con il medesimo richiamo all’art. 39, comma 2, ancorché la LR n. 27 del 23.05.1984 prevedesse che “Alla prima qualifica dirigenziale si accede mediante concorso pubblico per titoli ed esami scritti ed orali…”, con una percentuale di posti riservata agli interni.

In fattispecie il ruolo atipico (art. 36, comma 3) e le mansioni superiori (art. 39, comma 2) hanno consentito nella loro conseguenzialità “il salto di più qualifiche” evidenziato dai primi Giudici: l’interessato, alla data del 01.04.1972, è passato dalla carriera esecutiva di provenienza a quella di concetto (delibera n. 1471/1998) e poi, alla qualifica direttiva (alla stessa data), ed ha ottenuto la qualifica dirigenziale dal 01.04.1987.

Il “salto” di qualifiche era contrario alla legge. L’art. 39, comma 2, LR 11/1974 esplicitamente consentiva, infatti, ai fini dell’immissione in ruolo, la valorizzazione delle sole “mansioni della carriera immediatamente superiore”; parimenti l’art. 36, comma 3, ammetteva l’inquadramento, al momento del trasferimento, “nella carriera immediatamente superiore”.

Dunque, anche ad ammettere che il dipendente potesse ottenere l’inquadramento nella carriera di concetto (art.36 comma 3, delibera 1471/1998), come evidenziato nella citazione, certamente il medesimo non poteva conseguire una qualifica più elevata con la stessa decorrenza (art. 39, comma 2), ed una qualifica ancora superiore ad una successiva data (sempre in forza dell’art. 39, comma 2). I benefici delle due disposizioni non erano cumulabili.

In tali premesse non rileva l’avvenuto svolgimento o meno delle funzioni direttive o dirigenziali, peraltro, non pienamente provate dagli ordini di servizio (pur con valore di atti formali), mediante esplicazione delle competenze e delle responsabilità concretamente assunte nell’ambito degli uffici e delle caratteristiche di questi ultimi all’interno della complessiva organizzazione.

Né può giovare il riferimento alla normativa generale del pubblico impiego tentato da un appellante (n. 32469).

La disciplina di cui all’art. 57 del D. L.gs. n. 29 del 1993, come sostituito dall’art. 25 del D.Lgs. n. 80 del 1998 e modificato dal D.Lvo n. 387 del 1998, quindi confluito nell’art. 52 del D.Lgs. n. 165 del 2001, in coerenza con il principio della selezione di cui all’art. 36 D. L.gs. 3 febbraio 1993 n. 29 (e succ. mod.), confluito nell’art. 35, comma 1, D. L.gs. 30.03.2001 n. 165, consente l’assegnazione di mansioni superiori in ipotesi limitate.

Infatti essa deve essere temporaneamente necessitata da obiettive esigenze di servizio, nell’ambito di sole due ipotesi: ossia nel caso dalla vacanza di posto in organico per non più di sei mesi qualora siano state avviate le procedure per la copertura dei posti vacanti (ipotesi lett. a dell’art. 52 del D. Lgs. n. 165 del 2001), ovvero nel caso di sostituzione di altro dipendente con diritto alla conservazione del posto con esclusione dell’assenza per ferie (ipotesi lett. b).

Inoltre, ed è ciò che più rileva per il caso di specie, a tali assegnazioni temporanee consegue il diritto al trattamento economico previsto per la qualifica superiore (comma 4), non già l’applicabilità della regola di cosiddetta promozione automatica introdotta nell’art. 2103 c.c. dall’art. 13 L. n. 300 del 1970.

Ed ancora: l’indicata disciplina opera solo con riferimento alle mansioni inerenti alle classificazioni professionali del personale rientrante nel regime privatizzato delle qualifiche funzionali.

Per l’accesso alla dirigenza vigono infatti specifiche disposizioni (D. Lgs. 165/2001, e, per gli enti locali, D. Lgs.n. 267 del 18.08.2000), che non contemplano l’attribuzione di differenze retributive ad un dipendente inquadrato nella qualifica funzionale per l’assegnazione di un incarico dirigenziale (si veda anche il comma 1, ultima parte, dell’art. 52. Leggasi Cons. Stato  sez. IV, n.  5409 del 15.09.2006 e i precedenti ivi richiamati; questa Sezione, n. 498 del 24.07.2014).

Così confermata l’antigiuridicità delle delibere n. 1876/1999 e 2114/2000, circa il motivo (appello n. 33459) volto ad affermare la insussistenza del nesso di causalità con riferimento alla delibera n. 1876/1999, si osserva che già con l’ammissione alla prova selettiva si era ammessa la possibilità di concedere i benefici di cui all’art. 39, comma 2, e quindi essa aveva costituito il necessario presupposto per il susseguente provvedimento di inquadramento, al quale ultimo non può, pertanto, riferirsi l’autonoma efficienza deterministica nella produzione del danno.

Vanno esaminati i motivi di appello, volti a negare la sussistenza dell’elemento soggettivo.

Con gli appelli nn. 32112, 32443, 32516, 32531 e 33549 è stato dedotto che:

-non sussistono dolo eventuale, non configurabile nella responsabilità amministrativa, né colpa grave;

– i consiglieri regionali avevano fatto affidamento nelle considerazioni del consulente esterno;

– esistevano i pareri delle competenti strutture.

Con gli appelli nn. 32469  e 32692  è stata dedotta la carenza di dolo, anche per l’archiviazione del procedimento penale, e  della colpa grave; nonché la riferibilità degli inquadramenti all’organo politico, non concorrendo alla volontà dell’Ente i visti dei funzionari, i quali  sottoscrivevano i provvedimenti in via meramente formale.

Si premette che il giudice contabile è libero nella formazione del proprio autonomo convincimento sui fatti da porre a base della decisione, rispetto alla valutazione effettuata nel giudizio penale (C. conti, Sez. II, n. 264 del 26.08.2008, id. Sez. I, n. 429 del 15.10.2008; id. n. 532 del 03.12.2008.

Il Collegio conferma che, sotto il profilo soggettivo, il comportamento degli appellati è connotato da dolo eventuale, in una accezione prettamente giuscontabilistica, come accettazione del rischio del previsto verificarsi dell’illecito pregiudizio alle casse della Regione, come si desume dalla superficialità con cui si pervenne all’adozione dei provvedimenti de quibus, caratterizzati da abnorme illegittimità. Ciò in quanto:

– si ignorò del tutto l’esistenza del giudicato amministrativo, che illustrava chiaramente il corretto modus operandi;

– si consentì l’attribuzione di due più elevate qualifiche con la stessa decorrenza sulla base del cumulo di due disposizioni alternative;

– si attribuì la prima qualifica dirigenziale senza tener conto della specifica disposizione di legge regolante l’accesso alla dirigenza;

– le censurate delibere furono emesse in mancanza di una specifica richiesta, visto che le istanze in atti dell’interessato (1989, 1991 e 1997) avevano riguardato l’applicazione solo dell’art. 36, comma 3, e non dell’art. 39, comma 2, della LR 11/1974;

– non si chiese un parere specifico sulla questione. I pareri dei soggetti esterni (Del Vecchio, Scudiero e Spasiano) avevano riguardato, oltre ai profili relativi alla competenza della Giunta  e dell’Ufficio di Presidenza del Consiglio  regionale, l’applicabilità dell’art. 36, comma 3, della L 11/1974, e non dell’art. 39, comma 2, della stessa legge. Il primo indicato parere, pur ritenendo applicabile anche l’art. 39, comma 2, non risolveva affatto la questione della cumulabilità dei benefici, e non affermava la applicazione degli stessi alla stessa decorrenza. Nessuno dei pareri si esprimeva circa l’attribuzione della qualifica dirigenziale.

Il delineato stato soggettivo va confermato sia per i componenti politici dell’Ufficio di Presidenza, che per i dirigenti che apposero i visti sui provvedimenti.

Infatti i primi avevano una competenza diretta ad adottare gli atti di primo inquadramento (art.1, comma 4, LR 11/1974). Per costoro va ritenuto non applicabile in fattispecie l’art. 1 comma 1 ter della L. 14.01.1994 n. 20 (nel testo modificato dalla L. 639/1996), che esclude la responsabilità dei titolari di organi politici che in buona fede hanno approvato atti che rientrano nella competenza di organi tecnici, in linea con il principio, introdotto dall’art. 3 del D. Lgs. 03.02.1993 n. 29 (oggi art. 4 D. Lgs 30.03.2001, n. 165) e ribadito nell’art 107 del D. Lgs. 18.08.2000 n. 267), di separazione tra politica e gestione, in base al quale i poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo spettano agli organi di governo, mentre la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo.

Infatti la giurisprudenza contabile ha chiarito che può configurarsi la responsabilità dell’organo politico qualora esso abbia deliberato nell’ambito di un’attribuzione propria (questa Sezione, n. 303 del 03.11.2003) o comunque ingerendosi direttamente in attività gestorie (Sez. III n. 878 del 31.12.2010).

Quindi va osservato che, se è vero che la prima delibera 1876/1999 fu emessa senza alcuna istruttoria e proposta degli uffici amministrativi, come si evince dalle premesse della stessa, tuttavia i dirigenti (del servizio gestione del personale LEONE e del settore amministrazione, contabilità e gestione del personale MULTARI) apposero per entrambe le delibere i visti di regolarità e legittimità, in relazione alle funzioni previste dall’art. 23 della LR 27/1984, secondo cui i dirigenti forniscono agli organo politico-istituzionali gli elementi di conoscenza e di valutazione tecnica necessari per le scelte sottese alle determinazioni, avanzando “proposte anche alternative”. Non si può pertanto accedere alla tesi dei due dirigenti, secondo cui essi rimasero estranei all’adozione degli atti, fermo restando che la seconda delibera 2114/2000 fu emessa previa istruttoria del settore (ivi rappresentato), oltre che con apposizione dei visti.

Circa la richiesta (appello n. 32469) di tener conto dei vantaggi conseguiti, va osservato che non vi è alcuna prova che il dipendente abbia eseguito una prestazione lavorativa qualitativamente corrispondente alle qualifiche non spettanti, né della relazione funzionale tra l’attribuzione delle superiori categorie e l’assetto organizzativo-gestionale dell’ente.

La connotazione dolosa della condotta non consente l’esercizio del potere riduttivo.

Il Collegio stabilisce ora il riparto delle quote interne, nell’ambito della responsabilità solidale, in relazione all’apporto causale di ciascun convenuto alla determinazione del danno, pari nel complesso ad € 151.321,27.

Va tenuto conto, in parziale accoglimento degli appelli nn. 32112, 32531 e 33459, in applicazione dell’art. 1, comma 1 ter, primo periodo, della L. n. 20 del 14.01.1994, comma aggiunto dall’art, 3, comma 1, lettera a), del D.L. n. 543 del 23.10.1996, conv. in L. n. 639 del 20.12.1996, che DI STASIO si astenne in sede di approvazione della delibera 1876/1999 e CUOMO e SIMONCELLI erano assenti alla seduta per l’approvazione della delibera n. 2114/2000. Se indubbiamente entrambe le delibere hanno contribuito alla produzione del danno, si può valutare, ai fini della individuazione delle quote del debito solidale nei rapporti interni, la minore incidenza, sul piano della causalità, della condotta di coloro che hanno operato solo con riferimento ad una di esse.

Quindi si procede in tal senso:

– si divide per due l’importo di € 151.321,27;

– l’importo risultante (€ 75.660,63) va diviso tra gli appellanti presenti che espressero voto favorevole alla delibera n. 1876/1999 CALABRO’, SIMONCELLI, RUSSO, CUOMO e SORRENTINO e tra i due dirigenti LEONE e MULTARI. Per ognuno dei suddetti la quota (con minima approssimazione) è pari ad € 10.808,66;

– la seconda metà pari ad € 75.660,63 va divisa tra gli appellanti presenti che espressero voto favorevole alla delibera n. 2114/2000   CALABRO’, RUSSO, DE STASIO e SORRENTINO e tra i due dirigenti LEONE e MULTARI. Per ognuno dei suddetti la quota (con minima approssimazione) è pari ad € 12.610,11.

–  conseguentemente gli importi relativi alla quota nei rapporti interni per ognuno sono i seguenti:

CALABRO’: € 10.808,66 + € 12.610,11 = € 23.418,77;

SIMONCELLI: € 10.808,66;

RUSSO: € 10.808,66 + € 12.610,11 = € 23.418,77;

DE STASIO:  € 12.610,11;

CUOMO: € 10.808,66;

SORRENTINO: € 10.808,66 + € 12.610,11 = € 23.418,77;

LEONE: € 10.808,66 + € 12.610,11 = € 23.418,77;

MULTARI:  € 10.808,66 + € 12.610,11 = € 23.418,77.

Confermata la sentenza di primo grado sulle spese di giudizio, gli appellanti vanno condannati, in ragione della soccombenza,  anche al pagamento delle spese di questo secondo grado, che si liquidano nei seguenti importi complessivi:

CALABRO’:  € 104,40 (CENTOQUATTRO/40)

SIMONCELLI: € 104,40 (CENTOQUATTRO/40)

RUSSO:  € 77,34 (settantasette/34)

DE STASIO:  € 104,40 (CENTOQUATTRO/40)

CUOMO:  € 120,40 (CENTOVENTI/40)

SORRENTINO:  € 77,34 (settantasette/34)

LEONE:  :  € 104,40 (CENTOQUATTRO/40)

MULTARI:   € 34,28 (TRENTAQUATTRO/28)

P.Q.M.

la Corte dei conti, Sezione Seconda Giurisdizionale Centrale,

respinge gli appelli nn. 32443 (RUSSO Ermanno e SORRENTINO Sebastiano); 32469 (LEONE Alberto); 32516 (CALABRO’ Raffaele); 32692 (MULTARI Lucio), ed accoglie parzialmente gli appelli nn. 32112 (DE STASIO Rosa);  32531(SIMONCELLI Federico); 33459 (CUOMO Antonio), e, per l’effetto:

– conferma la condanna di tutti i predetti al pagamento in solido di € 151.321,27, in favore della Regione Campania;

– determina la quota nei rapporti interni per ognuno dei sunnominati nei seguenti importi:

CALABRO’: € 23.418,77;

SIMONCELLI: € 10.808,66;

RUSSO: € 23.418,77;

DE STASIO:  € 12.610,11;

CUOMO: € 10.808,66;

SORRENTINO: € 23.418,77;

LEONE: € 23.418,77;

MULTARI:  € 23.418,77.

Confermata la sentenza di primo grado sulle spese di giudizio, gli appellanti vanno condannati, in ragione della soccombenza,  anche al pagamento delle spese di questo secondo grado, che si liquidano nei seguenti importi complessivi:

CALABRO’:  € 104,40 (CENTOQUATTRO/40)

SIMONCELLI: € 104,40 (CENTOQUATTRO/40)

RUSSO:  € 77,34 (settantasette/34)

DE STASIO:  € 104,40 (CENTOQUATTRO/40)

CUOMO:  € 120,40 (CENTOVENTI/40)

SORRENTINO:  € 77,34 (settantasette/34)

LEONE:  :  € 104,40 (CENTOQUATTRO/40)

MULTARI:   € 34,28 (TRENTAQUATTRO/28)

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 21 ottobre 2014.

L’ESTENSORE                                                        IL PRESIDENTE f.f.

(Francesca PADULA)                                   (Stefano IMPERIALI)

F.TO FRANCESCA PADULA                   F.TO STEFANO IMPERIALI

Depositata in Segreteria il 10 GIU. 2015

 

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