Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per la Campania, sentenza 5 dicembre 2017 n. 424

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Benchè non possa escludersi del tutto la possibilità di concessione a terzi, in uso gratuito, di beni immobili facenti parte del patrimonio disponibile dell’ente locale, ammettendola in casi in cui risulti adeguatamente dimostrata la finalità pubblicistica e l’utilità sociale della decisione assunta, tuttavia è indispensabile la preventiva ponderazione di tutti gli aspetti coinvolti, anche economici, al fine di evitare che, con la giustificazione di perseguire interessi pubblici, isola ecologicasi finisca con il favorire interessi privati. Rispondono di danno erariale i funzionari che abbiano consentito il comodato gratuito di un’area comunale per adibirla ad isola ecologica, prima del ricevimento del quadro economico delle entrate e delle spese previste dalla società per la gestione dell’area attrezzata e, quindi, senza alcuna valutazione in ordine alla quantificazione delle spese invocate per compensare il mancato versamento del canone di locazione. Il comodato di un bene di proprietà pubblica, costituendo una deroga al principio generale della redditività del patrimonio pubblico, deve costituire uno strumento per perseguire esclusivamente interessi pubblici che, al contrario, sono disattesi ove si riscontri il mancato versamento di un canone di locazione a fronte di spese – sostenute dal privato –  che non risultano adeguatamente documentate e valutate e di non irrilevanti introiti percepiti dal soggetto privato (e non dal Comune) per effetto della differenziazione dei rifiuti. L’affidamento diretto del servizio di gestione dell’isola ecologica in assenza dei presupposti richiesti dagli allora vigenti articoli 57 (procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando di gara) e 125 (affidamento di servizi in economia) del D.Lgs. n.163/2006 e senza alcuna procedura comparativa che avrebbe potuto consentire all’Amministrazione di conseguire condizioni più favorevoli è fonte di responsabilità erariale.

massima di redazione

testo integrale

Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per la Campania, sentenza 5 dicembre 2017 n. 424. Presidente: Sciascia; estensore: Sciancalepore

omissis

FATTO

  1. La Procura regionale, in data 30 luglio 2013, ha ricevuto dalla Prefettura di Napoli copia della relazione del 15 maggio 2013 della Commissione di indagine di cui all’art.143, co.2, del D.Lgs. n.267/2000 riguardante il Comune di Brusciano (NA). L’invio è stato effettuato, con nota n.1947 del 22 luglio 2013, in relazione ad ipotesi di eventuale danno erariale. La Procura erariale, anche sulla base di accertamenti effettuati dalla Guardia di Finanza di Casalnuovo di Napoli, quindi, ha individuato due fattispecie di danno erariale riferite all’affidamento di un’area comunale attrezzata ad isola ecologica in favore della ditta che si occupava del servizio rifiuti e alla alienazione di alcuni immobili di proprietà comunale.
  2. Per la prima fattispecie di danno, relativa all’affidamento dell’isola ecologica comunale, la Procura individua un danno erariale di euro 34.836,63, a carico di Vincenzo ******* (responsabile del procedimento), Domenico ******* (responsabile del procedimento), Antonio ******* (responsabile Area Igiene e Ecologia) e Angelo ******* (responsabile del Servizio finanziario), in quanto, a seguito della deliberazione della Giunta comunale n.144/2012, ritenuta dalla Procura illegittima per carenza di motivazione, con la quale si concedeva alla ditta che gestiva il servizio rifiuti, in comodato d’uso, l’isola ecologica comunale con oneri di gestione e spese per utenze espressamente previsti a carico della ditta stessa e, inoltre, a seguito della errata quantificazione del canone mensile di locazione dell’area stimato (euro 1.740,00 anziché euro 2.542,82), in favore del Comune di Brusciano, da parte del responsabile Area LL.PP. (non convenuto in quanto deceduto), il Comune di Brusciano ha acquisito il diritto di introitare dalla medesima ditta una somma annua inferiore (euro 20.880,00) a quella dovuta (euro 30.513,84). Tale somma, peraltro, secondo la Procura, non è mai stata riscossa in quanto la società, per ottenere la compensazione del debito, aveva prodotto un quadro economico delle spese annue di gestione dell’isola ecologica, non documentate e non preventivate, pari al canone di locazione annuo dovuto al Comune (euro 20.880,00). Il danno di euro 34.836,63 è stato quantificato dalla Procura in misura pari alla somma dovuta dalla ditta per il periodo di effettiva utilizzazione dell’area (13 mesi e 21 giorni), al costo mensile di euro 2.542,82 (maggiore di quello di euro 1.740,00 stimato dall’Ufficio tecnico comunale). La responsabilità è imputata all’******* e al ******* (responsabili del procedimento) per manifesta illegittimità del procedimento, al ******* (responsabile dell’Area Igiene e Ecologia) per non aver verificato il quadro delle spese della ditta e per aver avallato la sostanziale indebita assunzione dei costi di gestione dell’area a carico del Comune di Brusciano, al ******* (responsabile del Servizio finanziario) per aver omesso di vigilare sui mancati introiti e per aver omesso azioni di recupero.
  3. Per la seconda fattispecie, relativa alla alienazione di alcuni immobili di proprietà comunale, si individua un danno erariale di euro 516.755,33. Il danno deriverebbe, secondo la Procura, dall’aver venduto gli immobili, a seguito di una stima inadeguata, ad un prezzo inferiore a quello dovuto. Il danno erariale è imputato ad Antonio ******* (nato nel 1957) per aver indetto le gare di vendita con un prezzo di base palesemente incongruo, ad Antonio ******* (nato nel 1975) Presidente della Commissione di gara che ha avallato una procedura erronea e, nuovamente, ad Angelo ******* per aver avallato una procedura erronea in qualità di responsabile del Servizio finanziario e componente della Commissione di gara.
  4. La Procura contesta, quindi, complessivamente, un danno di euro 551.591,96, oltre interessi e rivalutazione monetaria, a titolo di colpa grave, con vincolo di solidarietà tra tutti i convenuti. La Procura segnala che dal danno erariale deve essere detratta la quota attribuibile al responsabile LL.PP. Antonio RUGGIERO, autore delle stime relative all’isola ecologica e agli immobili venduti, non convenuto per le due fattispecie di danno ipotizzate in quanto deceduto e non imputabile di dolo.
  5. I convenuti per la prima fattispecie di danno (affidamento dell’isola ecologica comunale) Vincenzo ******* e Antonio *******, difesi dall’Avv. Settimio di Salvo, in primo luogo, contestano la richiesta di condanna in solido anche per l’altra fattispecie di danno (alienazione di immobili di proprietà comunale) essendo stati chiamati a rispondere solo per la prima fattispecie. Affermano che la gestione dell’isola ecologica è stata affidata alla ditta che gestiva il servizio rifiuti in quanto il Comune di Brusciano non era in grado di procedere alla gestione della struttura e perché la ditta affidataria già svolgeva il servizio di igiene urbana. Rilevano che era impensabile che la ditta non solo gestisse gratuitamente l’isola ecologica ma addirittura pagasse le spese per la gestione. Concordano sul fatto che la deliberazione n.144/2012 è errata nella parte in cui prevede il comodato, in quanto l’area andava semplicemente consegnata all’affidatario del servizio di gestione dei rifiuti. Affermano che la ditta nulla ha percepito per il servizio di gestione dell’isola ecologica, allora non inserito tra i servizi originariamente appaltati, comportante dei costi (tale inserimento è avvenuto, invece, nell’ultimo appalto) e che la gestione dell’isola ecologica ha condotto all’aumento della raccolta differenziata con indubbi benefici per la collettività. Sostengono che la ditta ha sostenuto spese di gestione in cambio del mancato pagamento del canone di locazione e che la quantificazione del canone di locazione è stata effettuata dall’Ufficio tecnico comunale e non dai convenuti. Ritengono che il danno imputato è stato, comunque, erroneamente quantificato perché la ditta ha gestito l’isola ecologica solo per circa 7 mesi (dall’11 gennaio al 3 settembre 2013) e non per circa 13 mesi come sostenuto dalla Procura. Evidenziano che eventuali responsabilità dovrebbero essere ascritte anche alla Giunta e al Segretario comunale, come affermato dalla stessa Guardia di Finanza in sede istruttoria e, quindi, andrebbe scomputata la quota di corresponsabilità dei soggetti non evocati in giudizio. In conclusione, i convenuti indicati chiedono, in via principale, il rigetto della richiesta attorea, in via subordinata, la limitazione del danno a loro riferibile.
  6. Il convenuto per la prima fattispecie di danno (locazione dell’isola ecologica comunale) Domenico *******, difeso dagli Avvocati Sabatino Rainone, Giacomo ******* e Cristina Spizuoco, ritiene nullo l’atto di citazione per genericità ed indeterminatezza in quanto l’imputazione che lo riguarda è stata motivata solo con l’illegittimità del procedimento. Evidenzia che la deliberazione della Giunta comunale n.144/2012 riporta come responsabile del procedimento Vincenzo ******* e come responsabile di Area Antonio *******. Contesta la quantificazione del danno perché la ditta ha effettivamente gestito l’isola ecologica solo dall’11 gennaio 2013 (data del verbale di consegna) e non dall’11 luglio 2012 (data prevista nella deliberazione G.C. n.144/2012). Rileva che la quantificazione del canone dovuto dalla ditta è stata effettuata dal responsabile dell’Ufficio tecnico comunale e che il ******* (responsabile del Servizio finanziario) avrebbe potuto vigilare sul mancato introito. Afferma che all’eventuale danno hanno concorso i componenti della Giunta comunale che hanno espresso voto favorevole alla deliberazione. In conclusione, chiede il proscioglimento. In via subordinata, chiede l’uso del potere riduttivo e la graduazione della responsabilità in base ai singoli apporti causativi.
  7. Il convenuto per la seconda fattispecie di danno (alienazione di alcuni immobili di proprietà comunale) Antonio ******* (nato nel 1957), difeso dall’Avv. Domenico Simone, in via preliminare ed assorbente, rileva l’intervenuta prescrizione quinquennale. Sono trascorsi, sostiene, più di cinque anni tra l’aggiudicazione dei beni, oppure la stipulazione del contratto di compravendita, oppure il pagamento del relativo prezzo e la notifica dell’invito a dedurre. Rileva, inoltre, che il minor introito conseguito deriverebbe da una stima effettuata dal responsabile dell’Ufficio tecnico comunale. Evidenzia che, per due volte, la gara per l’alienazione è andata deserta e, quindi, tali beni non sarebbero stati comunque venduti a prezzi più alti. Afferma di non avere competenze professionali in materia di stime immobiliari. Rileva che non sono stati convenuti in giudizio il terzo componente della Commissione di gara e il Segretario comunale che ha vigilato sulla procedura e ha rogato i contratti di vendita. In conclusione, chiede l’assoluzione per prescrizione e il rigetto della richiesta attorea. In subordine, chiede l’esercizio del potere riduttivo.
  8. Il convenuto per la seconda fattispecie di danno (alienazione di alcuni immobili di proprietà comunale) Antonio ******* (nato nel 1975), difeso dagli Avvocati Felice Laudadio e Roberto De Masi, evidenziando che non è contestato l’occultamento doloso, in via preliminare, rileva l’intervenuta prescrizione quinquennale per le medesime ragioni espresse dall’omonimo convenuto. Afferma che la Commissione di gara (di cui era Presidente) era vincolata alle determinazioni dell’Ufficio tecnico comunale ed era estranea alla determinazione dei prezzi a base d’asta. Evidenzia che la gara è andata deserta due volte. Afferma che, essendo Capitano di Polizia municipale, non ha competenze tecniche in materia di valutazioni estimative. Evidenzia, come affermato dalla Guardia di Finanza, che il Segretario comunale ha partecipato alle sedute di Giunta e Consiglio comunale relative alla vicenda e ha proceduto a rogare tutti i contratti. Contesta, con perizia di parte (redatta dall’Ing. Marco Clemente Basile), per caratteristiche dei beni e presenza di errori di calcolo, la stima sostenuta dalla Procura. In conclusione, chiede che sia dichiarata la prescrizione dell’azione di responsabilità. Chiede il proscioglimento nel merito. In via subordinata, chiede che sia quantificata la quota di danno ascrivibile personalmente, che si tenga conto dei vantaggi dell’amministrazione e l’esercizio del potere riduttivo. In sede istruttoria, chiede che sia disposta apposita C.T.U. per la quantificazione del valore dei beni alienati.
  9. Il convenuto (per entrambe le fattispecie di danno) Angelo *******, difeso dall’Avv. Domenico Simone, in relazione alla prima fattispecie (locazione dell’isola ecologica), rileva che l’errata valutazione del canone di locazione è attribuibile al responsabile Ufficio tecnico comunale e non al responsabile del Servizio finanziario, che l’accordo volto a compensare il canone di locazione è stato pattuito con la ditta dal ******* (responsabile dell’Area Igiene e Ecologia) come riportato dagli articoli 4 e 9 del verbale di consegna dell’isola ecologica dell’11 gennaio 2013 e che non era tenuto a vigilare sui mancati introiti per assenza degli stessi. Evidenzia che la ditta ha effettivamente gestito l’isola ecologica per 7 mesi e 24 giorni (dall’11 gennaio al 4 settembre 2013) e non per 13 mesi e 21 giorni come sostenuto dalla Procura. In relazione alla seconda fattispecie di danno, in via preliminare ed assorbente, il convenuto eccepisce l’intervenuta prescrizione quinquennale per le medesime ragioni già esposte dagli altri convenuti. Nel merito, rileva che il minor introito per il Comune di Brusciano deriverebbe dalla stima effettuata dal responsabile dell’Ufficio tecnico comunale, contesta la valutazione degli immobili sostenuta dalla Procura, evidenzia che la gara è andata due volte deserta, sostiene che essendo responsabile del Servizio finanziario non ha competenze in materia di stime di beni immobili. Come gli altri convenuti per tale fattispecie di danno evidenzia l’apporto del terzo componente della Commissione di gara e del Segretario comunale che ha curato il rogito dei contratti. In conclusione, per la prima fattispecie di danno, chiede il rigetto della richiesta attorea e, in subordine, l’esercizio del potere riduttivo e l’attribuzione della giusta quota di responsabilità; per la seconda fattispecie di danno, chiede che sia dichiarata la prescrizione e l’assoluzione nel merito. In subordine, chiede l’esercizio del potere riduttivo e l’attribuzione della giusta quota di responsabilità.
  10. Alla pubblica udienza del 12 luglio 2017, dopo la relazione introduttiva del Magistrato relatore, il rappresentante della Procura regionale contesta l’asserita prescrizione della seconda ipotesi di danno in quanto il dies a quo, ai fini della prescrizione, andrebbe individuato nella conoscibilità dei fatti avvenuta solo nel 2013 con la relazione della menzionata Commissione prefettizia di indagine e non con la vendita degli immobili o con il pagamento del relativo prezzo avvenuti nel 2011. A sostegno della propria tesi richiama la sentenza delle Sezioni riunite della Corte dei conti n.2/2003 in tema di conoscibilità del danno erariale. Per gli altri aspetti si rimette alla documentazione agli atti. L’Avv. Sabatino Rainone (difensore del convenuto Domenico *******) contesta la richiesta di condanna in solido per le due fattispecie di danno trattandosi di ipotesi distinte, ritiene non dimostrata la colpa del ******* per assenza di prove nell’atto di citazione, evidenzia che il ******* nella vicenda ha ricoperto il ruolo di mero responsabile del procedimento, contesta l’esistenza di un danno erariale rilevando che l’utilizzo dell’isola ecologica era necessario per raggiungere migliori livelli di differenziazione dei rifiuti, evidenzia un errore di calcolo nella quantificazione del danno imputato atteso che la struttura è stata data in gestione solo per poco più di 7 mesi. L’Avv. Rocco Travaglino (difensore dei convenuti Vincenzo ******* e Antonio *******) ammette l’illegittimità della deliberazione della Giunta comunale n.142/2012 evidenziando che i componenti di tale organo e il Segretario generale non sono stati convenuti in giudizio, rileva anche che nessun soggetto privato avrebbe preso in carico gratuitamente la gestione della struttura tanto che attualmente tale gestione costa al Comune di Brusciano circa 78 mila euro all’anno. L’Avv. Domenico Simone (difensore dei convenuti Angelo ******* e Antonio ******* nato nel 1957), con riferimento all’ipotesi di danno relativa alla gestione dell’isola ecologica, contestata anche al *******, concorda con la tesi che la gestione della struttura non poteva avvenire gratuitamente comportando dei costi e segnala l’approssimazione degli adempimenti istruttori effettuati, confermata dal fatto che la gestione dell’isola ecologica è avvenuta per un periodo molto più breve di quello contestato. Con riferimento, invece, alla seconda ipotesi di danno, relativa alla vendita di alcuni immobili comunali, per la quale risultano convenuti entrambi i suoi assistiti, eccepisce preliminarmente la prescrizione mentre, nel merito, evidenzia che la stima non è stata effettuata dai convenuti, che è rilevabile un errore di calcolo nella quantificazione del danno, che non risulta dimostrata la colpa grave e che i convenuti da lui difesi non hanno le competenze tecniche per la stima. L’Avv. Roberto De Masi (difensore del convenuto Antonio ******* nato nel 1975) eccepisce preliminarmente la prescrizione in quanto i contratti di alienazione degli immobili sono stati stipulati e i relativi pagamenti sono stati effettuati nel 2011. Contesta, quindi, la tesi della Procura in ordine alla individuazione del dies a quo, ai fini della prescrizione, in rapporto alla relazione della Commissione prefettizia di indagine (nel 2013) in quanto non c’è stato alcun occultamento del danno. Richiama, in proposito, a sostegno della sua tesi, la recente sentenza della I Sezione di Appello della Corte dei conti n.65/2017. Evidenzia che il suo assistito, in qualità di Presidente della Commissione di gara, non poteva discostarsi dalla stima precedentemente e da altri effettuata. In via subordinata, chiede che sia disposta consulenza tecnica d’ufficio per l’esatta quantificazione del danno.

DIRITTO

  1. La Procura contabile ha chiamato in giudizio Vincenzo *******, Domenico *******, Antonio *******, Angelo *******, Antonio ******* (nato nel 1957) e Antonio ******* (nato nel 1975), tutti dipendenti del Comune di Brusciano (NA), per sentirli condannare al pagamento, in solido, in favore del medesimo Comune, di euro 551.591,96, più interessi e rivalutazione secondo legge, a titolo di colpa grave. L’ammontare della condanna richiesta deriva, come indicato dalla stessa Procura nell’atto di citazione, dalla somma di due diverse fattispecie di danno: euro 34.836,63 in relazione all’affidamento gratuito ad una società privata di un’area comunale attrezzata ad isola ecologica ed euro 516.755,33 per l’alienazione di immobili di proprietà comunale ad un prezzo inferiore a quello dovuto. La Procura, nell’atto di citazione, ritiene che, per la prima fattispecie, il danno erariale di euro 34.836,63 è imputabile ai convenuti Vincenzo *******, Domenico *******, Antonio *******, Angelo *******, per la seconda fattispecie, il danno erariale di euro 516.755,33 è imputabile ai convenuti Angelo *******, Antonio ******* (nato nel 1957) e Antonio ******* (nato nel 1975).
  2. Il Collegio ritiene necessario, prima di ogni altro aspetto, affrontare la questione del rapporto tra le due fattispecie di danno evocate nell’atto di citazione e, quindi, se le stesse possano essere trattate congiuntamente o debbano essere trattate disgiuntamente. L’atto di citazione, infatti, da un lato, tratta distintamente le due fattispecie di danno erariale imputando ciascun danno a soggetti diversi (il solo ******* è convenuto per entrambe le fattispecie di danno ma per fatti e motivi diversi), dall’altro lato, si conclude con la richiesta di condanna in solido dei convenuti, per colpa grave, per un importo pari alla somma aritmetica delle due ipotesi di danno erariale contestato. Tale aspetto è stato rilevato negli atti difensivi anche da alcuni convenuti (es. Vincenzo ******* e Antonio *******).

Tanto premesso, attesa la loro evidente eterogeneità, il Collegio ritiene di dover esaminare distintamente le due fattispecie di danno, in quanto riguardano fatti e procedimenti non connessi tra loro. Sono diversi anche i soggetti ai quali ciascuna ipotesi di danno viene imputata dalla stessa Procura (come detto il solo ******* è convenuto per entrambe le fattispecie di danno ma per fatti e motivi diversi). Si osserva, peraltro, che la stessa condanna in solido, a titolo di colpa grave, richiesta dalla Procura per la somma delle due fattispecie di danno non sarebbe, comunque, consentita in quanto l’art.1, co.1-quinquies, della legge n.20/1994 afferma chiaramente che “i soli concorrenti che abbiano conseguito un illecito arricchimento o abbiano agito con dolo sono responsabili solidalmente”. La Procura regionale non ha, neanche minimamente, contestato ai convenuti l’illecito arricchimento e ha espressamente chiesto la condanna degli stessi “a titolo di colpa grave” e non per dolo. Si osserva, altresì, che l’applicazione del principio generale di parziarietà sancito dall’art.1, co.1-quater, della legge n.20/1994 secondo il quale “se il fatto dannoso è causato da più persone, la Corte dei conti, valutate le singole responsabilità, condanna ciascuno per la parte che vi ha preso” è consentita in relazione al singolo fatto dannoso e non, contemporaneamente, nei confronti di più fattispecie di danno erariale del tutto distinte e separate. Si procede, quindi, ad esaminare distintamente le due fattispecie di danno contestate e si esclude il vincolo di solidarietà tra le due fattispecie di danno.

  1. Con specifico riferimento alla prima fattispecie di danno, pari ad euro 34.836,63, relativa all’affidamento gratuito ad una società privata dell’area comunale attrezzata come isola ecologica, va rilevato preliminarmente che l’atto di citazione, contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa del convenuto Domenico *******, non può essere considerato nullo per genericità ed indeterminatezza (secondo il ******* l’imputazione che lo riguarda sarebbe motivata solo con l’illegittimità del procedimento); infatti non ricorrono le condizioni di nullità all’uopo previste dall’art.86 del Codice di giustizia contabile, mentre l’atto di citazione contiene l’esposizione dei fatti e gli elementi di diritto costituenti le ragioni della domanda (nei confronti del ******* l’imputazione del danno consegue chiaramente al ruolo di responsabile pro tempore del procedimento che, secondo la Procura, ha condotto alla formazione del danno).
  2. Il danno erariale, quantificato dall’attore in misura pari ad euro 34.836,63, è ravvisato dalla Procura erariale nell’aver affidato gratuitamente alla società che gestiva il servizio rifiuti, secondo il calcolo della Procura per 13 mesi e 21 giorni, dall’11 luglio 2012 (verbale n.14053 del 9 luglio 2012) al 4 settembre 2013 (D.G. n.549/2013), l’area comunale attrezzata come isola ecologica. Il canone mensile di locazione di tale area è stato, infatti, quantificato in misura pari ad euro 2.542,82 (importo superiore al canone mensile di euro 1.740,00, quantificato dall’Ufficio tecnico comunale con nota n.20048 del 31 ottobre 2011, che avrebbe comportato una entrata annua per il Comune di euro 20.880,00).

Il Comune di Brusciano, con deliberazione della Giunta comunale n.144 del 23 ottobre 2012 (con parere tecnico favorevole del ******* e parere contabile favorevole del *******, responsabile del procedimento l’*******), aveva proceduto “alla concessione in comodato d’uso” dell’area in argomento, in favore della società che gestiva il servizio rifiuti per il Comune, dando atto che “tutti gli oneri derivanti dalla gestione di detto immobile … e tutte le spese di utenze … saranno a totale carico del concessionario”. L’Amministrazione, quindi, praticamente, con l’espresso scopo di promuovere la raccolta differenziata dei rifiuti, affidava la gestione dell’area, senza alcuna gara, alla ditta che già gestiva il servizio rifiuti e rinunciava ad un canone di locazione stimato dall’Ufficio tecnico comunale in misura pari ad euro 20.880,00 annui (inferiore a quello quantificato dalla Procura), ponendo però a carico della società gli oneri di gestione dell’isola ecologica e le spese delle relative utenze, senza che il corrispondente importo fosse preventivamente quantificato e documentato. Nulla di preciso veniva indicato in merito agli introiti derivanti dalla differenziazione dei rifiuti (es. contributo Conai).

La deliberazione G.C. n.142/2012 risulta, successivamente, sostanzialmente confermata dalla determinazione gestionale n.972 del 21 dicembre 2012, adottata dal competente responsabile di Settore ******* sulla base della relazione istruttoria del responsabile del procedimento *******. In quest’ultimo atto, all’evidente fine di giustificare l’affidamento gratuito, veniva fatta menzione di un quadro economico delle entrate e delle uscite relative alla gestione dell’area indicata, richiesto alla società con nota n.21247 del 31 ottobre 2012 (quindi in data successiva alla adozione della deliberazione G.C. n.144/2012) e pervenuto all’ente in data 5 dicembre 2012, prot. n.23988, non allegato all’atto. Il successivo verbale di consegna dell’area, sostanzialmente alle condizioni previste negli atti richiamati, veniva sottoscritto l’11 gennaio 2013. In questo verbale (pag.5) si fa riferimento al quadro economico delle spese formulato dalla ditta. Nel medesimo verbale, all’art.8, le parti concordano di attribuire alla società i contributi Anci-Conai relativi alla raccolta differenziata dei rifiuti. Gli atti indicati, in definitiva, conducevano a tale situazione: la gestione dell’area attrezzata veniva svolta dalla società, sostenendo le relative spese (fondamentalmente spese per personale e utenze), senza pagare alcun canone di locazione al Comune. La società, inoltre, percepiva le entrate derivanti dalla differenziazione dei rifiuti normalmente di pertinenza dei Comuni.

L’affidamento diretto della gestione dell’area veniva successivamente revocato, con effetto immediato, con determinazione gestionale n.549 del 4 settembre 2013 (adottata il 3 settembre 2013 e successiva alla attività ispettiva della Commissione prefettizia di accesso). Con tale atto si rilevava “la necessità di procedere, con la dovuta tempestività, ad un nuovo affidamento in concessione dell’isola ecologica, mediante procedura ad evidenza pubblica, previa esatta rideterminazione del canone mensile di locazione”. L’area attrezzata ad isola ecologica risulta pertanto affidata dal Comune di Brusciano per il periodo dall’11 gennaio 2013 (verbale di consegna) al 4 settembre 2013 (D.G. n.549/2013), quindi non per 13 mesi e 21 giorni come sostenuto dalla Procura, ma per il più limitato periodo di 7 mesi e 24 giorni (la citata D.G. n.549/2013 risulta registrata e pubblicata il 4 settembre 2013, giorno successivo all’adozione).

Preliminarmente, il Collegio ritiene di dover chiarire che, anche per ragioni di economia procedimentale, non vi è alcun valido motivo di valutare la fondatezza della stima del valore della locazione ritenuta valida dalla Procura, in quanto l’eventuale corrispondente quota di danno erariale, determinata dalla differenza tra la stima dell’Ufficio tecnico comunale e la stima fatta propria dalla Procura, sarebbe comunque addebitabile, in via esclusiva, all’ex Responsabile dell’Ufficio tecnico comunale non convenuto, per essere deceduto nel frattempo. Si può pertanto procedere direttamente a valutare la legittimità della procedura espletata.

L’affidamento gratuito e senza gara dell’isola ecologica si è articolato in più momenti e, come già ampiamente descritto, ha visto la partecipazione di più soggetti (organi politici e organi burocratici). La procedura espletata presenta diversi profili di illegittimità.

La deliberazione n.144/2012 (definita illegittima anche da alcuni convenuti) risulta priva di adeguata motivazione. Non è, infatti, adeguatamente giustificata la “concessione in comodato d’uso”, quindi gratuita e con spese a carico della società (in sostanziale conformità con quanto disposto per il comodato dall’art.1808 del Codice civile), perché disposta prima del ricevimento del quadro economico delle entrate e delle spese previste dalla società per la gestione dell’area attrezzata. Il Comune, quindi, ha disposto sostanzialmente il comodato dell’area attrezzata in assenza di una concreta valutazione e ponderazione dei relativi aspetti finanziari. Nulla, peraltro, viene riportato in ordine al soggetto che avrebbe percepito i contributi Conai (successivamente è poi emerso che tali contributi, in linea di principio destinati ai Comuni, erano destinati alla società). L’aver dato in comodato la struttura, con compensazione del canone di locazione con le spese di gestione, avrebbe dovuto indurre il Comune quantomeno ad acquisire quest’ultima entrata, non quantificata dalla Procura, ma, presumibilmente, tutt’altro che irrisoria (il Comune di Brusciano conta circa 16.500 abitanti e la stessa deliberazione riporta una percentuale di raccolta differenziata del 42,69% destinata ad aumentare proprio grazie all’affidamento dell’area attrezzata). Manca anche la dimostrazione dell’impossibilità di gestire la struttura in argomento con personale comunale.

La giurisprudenza contabile non esclude del tutto la possibilità di concessione a terzi, in uso gratuito, di beni immobili facenti parte del patrimonio disponibile dell’ente locale, ammettendola in casi in cui risulti adeguatamente dimostrata la finalità pubblicistica e l’utilità sociale della decisione assunta. Risulta però indispensabile che la decisione venga assunta ponderando tutti gli aspetti coinvolti, anche economici, al fine di evitare che, con la giustificazione di perseguire interessi pubblici, si finisca con il favorire interessi privati. Ciò non è avvenuto nel caso di specie, considerando che la suddetta decisione è stata assunta, si ribadisce, prima del ricevimento del quadro economico delle entrate e delle spese previste dalla società per la gestione dell’area attrezzata (peraltro da documentare e provare in modo idoneo) e, quindi, senza alcuna valutazione in ordine alla quantificazione delle spese invocate per compensare il mancato versamento del canone di locazione; inoltre, non si è tenuto in considerazione, come dovuto, il complesso delle entrate relative alla differenziazione dei rifiuti attribuite alla società. Lo stesso orientamento giurisprudenziale richiamato dalla Giunta comunale nella deliberazione in esame (Sez. controllo Lombardia, 17 giugno 2010, n.672) esige una “previa valutazione e comparazione degli interessi della comunità locale” e una “previa verifica della compatibilità finanziaria e gestionale dell’atto dispositivo”. Non ricorrono, nel caso di specie, le condizioni della “insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali” (art.1, co.1, della legge n.20/1994) atteso che non è in discussione l’opportunità della scelta operata ma la relativa legittimità.

Analoghe considerazioni valgono in rapporto alla successiva determinazione gestionale n.972/2012, di contenuto sostanzialmente analogo alla precedente deliberazione della Giunta comunale. Non risulta effettuata alcuna concreta valutazione (nonostante quanto affermato con una clausola di stile) sulla fondatezza del quadro economico delle entrate e delle spese presentato dalla società, peraltro neanche allegato all’atto. Ovviamente non si sottrae alle medesime censure il conseguente verbale di consegna dell’area attrezzata, nel quale risulta dichiarato più volte che gli introiti relativi alla differenziazione dei rifiuti, in linea di principio destinati ai Comuni, sarebbero stati incassati dalla società gestrice.

In conclusione, in rapporto alla disciplina in tema di gestione e valorizzazione del patrimonio pubblico, l’illegittimità degli atti indicati non deriva tanto dalla decisione di dare in comodato una struttura comunale, soluzione consentita in presenza dei presupposti più volte indicati dalla giurisprudenza contabile, ma dall’aver assunto tale decisione in assenza di una adeguata valutazione e ponderazione dei vari aspetti, anche di contenuto economico, coinvolti. Il comodato di un bene di proprietà pubblica, costituendo una deroga al principio generale della redditività del patrimonio pubblico, deve costituire uno strumento per perseguire esclusivamente interessi pubblici. Nella fattispecie in esame, invece, si riscontra il mancato versamento di un canone di locazione a fronte di spese che non risultano adeguatamente documentate e valutate e di non irrilevanti introiti percepiti dal soggetto privato (e non dal Comune) per effetto della differenziazione dei rifiuti.

Altro motivo di illegittimità della predetta deliberazione e degli atti conseguenti è individuabile nella violazione della disciplina in materia di appalti. La gestione dell’isola ecologica non era contemplata nell’ambito dell’appalto per il servizio rifiuti. Non sono state indicate le ragioni di tale omissione. Si consideri che l’apertura della struttura è stata disposta con ordinanza sindacale n.60 del 22 giugno 2012 di poco successiva alla stipulazione del contratto di gestione del servizio rifiuti avvenuta il 24 maggio 2012. La concessione dell’area ha determinato l’affidamento diretto di un servizio in assenza dei presupposti richiesti dagli allora vigenti articoli 57 (procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando di gara) e 125 (affidamento di servizi in economia) del D.Lgs. n.163/2006. Rilevato che, previa dimostrazione (non data) che non era possibile gestire il servizio con personale comunale, tale servizio poteva essere affidato a qualunque ditta in possesso dei necessari requisiti, pur trattandosi di affidamento di non modico valore economico, certamente superiore a 40 mila euro anche in virtù della durata inizialmente stabilita (era prevista una scadenza coincidente con la scadenza del contratto relativo al servizio rifiuti stipulato per n.4 anni il 24 maggio 2012), non risulta effettuata alcuna procedura comparativa che avrebbe potuto consentire all’Amministrazione di conseguire condizioni più favorevoli. E’ pacifico che la procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando di gara costituisce una modalità operativa eccezionale. L’individuazione del contraente nei contratti pubblici avviene, infatti, in via ordinaria, mediante gara pubblica, mentre la procedura negoziata può essere utilizzata solo nelle situazioni tassativamente individuate dal Codice dei contratti pubblici (ex plurimis, Sez. giur. Liguria, 11 novembre 2013, n.196).

Accertata la presenza di una condotta antigiuridica (comodato di una struttura comunale in assenza di adeguata motivazione e valutazione con affidamento diretto del servizio) e non essendoci dubbi sulla presenza di un rapporto di impiego o di servizio tra i convenuti (tutti dipendenti comunali) e l’amministrazione danneggiata (il Comune di Brusciano), occorre adesso verificare se esiste un danno, se il comportamento causativo del danno è stato posto in essere con dolo o colpa grave e, infine, se sussiste un nesso di causalità tra il comportamento antigiuridico ed il verificarsi del danno ingiusto.

Nella fattispecie in esame è certamente rilevabile, come sostenuto dalla Procura, un danno erariale consistente quantomeno nella mancata acquisizione del canone di locazione. Tale danno corrisponde almeno alla somma stimata dall’Ufficio tecnico comunale per la locazione per il periodo dall’11 gennaio 2013 al 4 settembre 2013, data fino alla quale la Procura ha considerato formato il danno (non è nota invece la data di effettivo rilascio dell’area). Considerato che il canone mensile non riscosso ammontava ad euro 1.740,00 e che la gestione dell’area ha avuto una durata di 7 mesi e 24 giorni, il danno erariale può essere quindi quantificato in euro 13.572,00 (anziché euro 34.836,63 come indicato dalla Procura).

Per evidenti ragioni di economia procedimentale, come prima indicato, non vi è motivo di verificare la correttezza della diversa stima (di maggiore importo) sostenuta dalla Procura in quanto l’eventuale ulteriore danno sarebbe astrattamente attribuibile esclusivamente all’ex responsabile dell’Ufficio tecnico comunale, autore della stima, non convenuto in quanto deceduto nel frattempo.

Non vi sono motivi sufficienti per ritenere il danno di importo inferiore alla luce dei benefici derivanti alla collettività dalla maggiore differenziazione dei rifiuti. Anche se i benefici di tale maggiore differenziazione non sono ovviamente solo economici, è sufficiente osservare che tali benefici derivano fondamentalmente dalle modalità di raccolta, trasporto e smaltimento dei rifiuti e dal funzionamento dell’isola ecologica (che poteva però anche avvenire con personale comunale o con modalità diverse da quelle seguite) e non dall’avvenuta concessione in comodato gratuito della struttura stessa con le modalità descritte. In altre parole, posto che il principio generale di redditività del patrimonio pubblico può essere derogato, motivatamente, solo in presenza di un più rilevante interesse pubblico e comunque con il minore sacrificio per l’ente tra più soluzioni percorribili, fermo restando che, nella fattispecie, è ravvisabile l’affidamento diretto di un servizio in difformità da quanto disposta dalla normativa sugli appalti, non è stato dimostrato che l’operazione posta in essere costituiva l’operazione complessivamente più vantaggiosa per l’ente tra tutte quelle idonee alla realizzazione dell’aumento del livello di differenziazione dei rifiuti. Non si deve comunque dimenticare, e ciò non costituisce un aspetto marginale nella vicenda, che i benefici economici della differenziazione dei rifiuti erano percepiti dalla società privata. La stessa destinazione di tali introiti alla società (anziché al Comune) poteva astrattamente costituire una alternativa voce di danno (tale aspetto non è stato oggetto di istruttoria da parte della Procura) e rende comunque ancora meno giustificato il mancato versamento del canone di locazione.

Una volta accertata la presenza di un danno erariale ed effettuata la relativa quantificazione occorre adesso verificare se il comportamento dei dipendenti comunali convenuti, causativo del danno, sia stato posto in essere con colpa grave (la Procura ha già escluso il ricorrere nel caso di specie di una fattispecie dolosa).

Non vi sono dubbi in ordine alla presenza di una condotta connotata quantomeno da colpa grave. Il comportamento tenuto dai convenuti risulta, infatti, per quanto descritto, qualificabile in termini di assoluta mancanza del livello minimo di diligenza che il caso concreto richiedeva. La decisione è stata, infatti, assunta ed eseguita senza una adeguata comparazione dei vari aspetti coinvolti.

Sussiste evidentemente il nesso di causalità, inteso come rapporto di necessaria conseguenzialità tra fatto illecito ed evento dannoso, tra il comportamento antigiuridico posto in essere (il comodato illegittimo) e il verificarsi del danno ingiusto (pari quantomeno alla mancata riscossione del canone di locazione). La mancata riscossione del canone di locazione stimato dall’Ufficio tecnico comunale, nel momento stesso in cui i benefici economici della differenziazione dei rifiuti venivano riconosciuti alla società, si è infatti realizzata per effetto diretto degli atti precedentemente indicati, illegittimi per le diverse ragioni illustrate.

Nella vicenda in esame, come già ampiamente descritto, il Collegio attribuisce efficacia causale ad una pluralità di atti. La contemporanea attribuzione di efficacia causale agli atti menzionati deriva dalla constatazione che l’evento dannoso si è verificato per effetto della successione combinata degli stessi e, correlativamente, non si sarebbe verificato in assenza di ciascuno di essi. Il fatto dannoso è stato causato, infatti, da più persone e, quindi, per il principio di parziarietà, occorre condannare ciascuno per la parte che vi ha preso.

L’art.1, co.1-quater, della legge n.20/1994 stabilisce infatti che “se il fatto dannoso è causato da più persone, la Corte dei conti, valutate le singole responsabilità, condanna ciascuno per la parte che vi ha preso”. Il Collegio, quindi, dopo aver quantificato il danno erariale (euro 13.572,00), qualificato in termini quantomeno di colpa grave il comportamento tenuto dai convenuti e specificato il nesso di causalità tra il comportamento antigiuridico (illegittimo comodato) e il verificarsi del danno ingiusto, può dunque procedere alla individuazione delle responsabilità personali. Il Collegio ha già escluso il vincolo di solidarietà tra le due fattispecie di danno evocate nell’atto di citazione. Occorre tenere conto, nella ripartizione dell’addebito, del concorso nella produzione dell’evento dannoso dei soggetti non chiamati in causa.

Conseguentemente, il danno erariale (euro 13.572,00) deve essere attribuito per il 50% (euro 6.786,00) al Responsabile dell’Area Igiene ed Ecologia Antonio *******. Il suddetto convenuto ha, infatti, svolto un ruolo prevalente nella vicenda avendo espresso parere tecnico favorevole (art.49 del D.Lgs. n.267/2000) alla deliberazione di Giunta comunale n.144/2012 pur in assenza di un quadro economico delle entrate e delle spese per la gestione dell’area, avendo adottato la determinazione gestionale n.972 del 21 dicembre 2012 e avendo sottoscritto con la società interessata il verbale di consegna dell’area attrezzata il giorno 11 gennaio 2013. La restante quota del danno pari al 50% (euro 6.786,00) andrebbe distribuita, in parti uguali, tra gli altri n.10 protagonisti della vicenda: Sindaco, Vicesindaco, n.5 Assessori e Segretario generale presenti alla citata deliberazione n.144/2012; il responsabile del procedimento per la menzionata deliberazione n.144/2012 Vincenzo ******* e il responsabile del procedimento per la menzionata determinazione gestionale n.972/2012 Domenico *******. La responsabilità di ******* e ******* trova la sua motivazione giuridica nei compiti del responsabile del procedimento previsti dall’art.6 della legge n.241/1990 secondo il quale, tra l’altro, “il responsabile del procedimento valuta, ai fini istruttori, le condizioni di ammissibilità, i requisiti di legittimazione ed i presupposti che siano rilevanti per l’emanazione di provvedimento”. La quota di danno attribuibile ai convenuti ******* e ******* risulta, quindi, pari al 10% ciascuno (euro 678,60). Nessuna condanna può, invece, essere pronunciata nei confronti dei componenti della Giunta comunale che hanno approvato la deliberazione n.144/2012 e del Segretario generale presente alla relativa seduta non risultando gli stessi convenuti nel presente giudizio.

Va invece ritenuto esente da ogni responsabilità per la fattispecie di danno in esame il *******, convenuto dalla Procura in quanto “ha omesso di vigilare sui mancati introiti … e di attivarsi per il loro recupero”. E’ sufficiente evidenziare che, per altrui decisione, non vi era alcun introito sul quale vigilare o da recuperare. Tale compito, peraltro, non spetterebbe al responsabile del Servizio finanziario, al quale la normativa di settore attribuisce altri rilevanti compiti (es. art.153 del D.Lgs. n.267/2000), ma al responsabile del servizio competente ai sensi dell’art.107 del D.Lgs. n.267/2000 (nel caso in esame sarebbe spettato al *******).

  1. Con riferimento alla seconda fattispecie di danno, per euro 516.755,33, relativa alla vendita di immobili di proprietà comunale ad un prezzo inferiore a quello dovuto e imputata dalla Procura ai convenuti Angelo *******, Antonio ******* (nato nel 1957) e Antonio ******* (nato nel 1975), occorre procedere preliminarmente ad esaminare l’eccezione di prescrizione sollevata distintamente dai tre convenuti.

L’eccezione merita di essere accolta.

L’art.1, co.2, della legge n.20/1994 sancisce che “il diritto al risarcimento del danno si prescrive in ogni caso in cinque anni, decorrenti dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso, ovvero, in caso di occultamento doloso del danno, dalla data della sua scoperta”. Gli atti di compravendita dei vari immobili oggetto del presente giudizio sono stati infatti stipulati, in date diverse, tra il 18 novembre 2011 e il 6 dicembre 2011, ciascuno dopo il versamento del prezzo pattuito, quindi, oltre cinque anni prima della notifica ai convenuti interessati dell’invito a dedurre (20 dicembre 2016).

Contrariamente a quanto sostenuto dalla Procura nel corso della odierna udienza, il dies a quo ai fini della prescrizione non può essere posticipato al 2013 in corrispondenza della trasmissione alla Procura della relazione della Commissione prefettizia di indagine. Nella fattispecie non è ravvisabile alcun occultamento del danno. Perché si configuri il doloso occultamento del danno e, quindi, il differimento del decorso del termine di prescrizione occorre un comportamento che includa atti specificamente volti a prevenire il disvelamento del danno in formazione o a nascondere un danno già prodotto (ex plurimis, Sez. III Appello, 14 dicembre 2006, n.474). Ciò non risulta avvenuto, anche in virtù della pubblicità degli atti relativi. La Procura non ha comunque prodotto alcuna prova di comportamenti volti ad occultare il danno.

L’accoglimento dell’eccezione di prescrizione dispensa questo Collegio dalla necessità di esaminare e valutare gli aspetti di merito della vicenda.

  1. Ai sensi dell’art.31 del Codice di giustizia contabile, le spese di giustizia sono poste a carico dei convenuti condannati Antonio *******, Vincenzo ******* e Domenico ******* in misura uguale tra loro. Con riferimento alla prima fattispecie di danno, in presenza di assoluzione nel merito, liquida in favore del convenuto assolto Angelo ******* le spese legali da porre a carico del Comune di Brusciano nella misura di euro 1.000,00. Con riferimento alla seconda fattispecie di danno, spese compensate per i convenuti Angelo *******, Antonio ******* (nato nel 1957) e Antonio ******* (nato nel 1975) per i quali è stata accolta l’eccezione di prescrizione.

P.Q.M.

La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la regione Campania, in composizione collegiale, definitivamente pronunciando:

CONDANNA, per il danno relativo all’affidamento dell’isola ecologica,

Antonio ******* al pagamento, in favore del Comune di Brusciano (NA), di euro 6.786,00;

Vincenzo ******* al pagamento, in favore del Comune di Brusciano (NA), di euro 678,60;

Domenico ******* al pagamento, in favore del Comune di Brusciano (NA), di euro 678,60;

ASSOLVE, per il danno relativo all’affidamento dell’isola ecologica, Angelo *******;

RIGETTA, per prescrizione, la domanda attorea per la parte riferita al danno per alienazione di immobili comunali nei confronti di Angelo *******, Antonio ******* (nato nel 1957) e Antonio ******* (nato nel 1975);

DISPONE che sulle somme di condanna, sottoposte a rivalutazione monetaria, siano corrisposti gli interessi legali dalla data della pubblicazione della sentenza al soddisfo;

LIQUIDA, a carico dei convenuti condannati, le spese di giustizia nella misura di euro 541,31;

Compensa le spese, con riferimento alla seconda fattispecie di danno, per i convenuti Angelo *******, Antonio ******* (nato nel 1957) e Antonio ******* (nato nel 1975);

LIQUIDA, in favore del convenuto assolto Angelo *******, le spese legali da porre a carico del Comune di Brusciano nella misura di euro 1.000,00.

Manda alla Segreteria per gli adempimenti di competenza.

Così deciso in Napoli, nella camera di consiglio del 12 luglio 2017.

 

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