Corte di Cassazione, Sezione Seconda, sentenza 28 luglio 2020 n. 16045. Potere disciplinare dell’Ordine nei confronti del medico in servizio nella P.A.

Gaspare Traversi

L’ambito di applicazione dell’esercizio della potestà disciplinare, conferita dall’art. 1, comma 3, lett. l, D.lgs. 233/1946, all’Ordine dei Medici Chirurghi e Odontoiatri e, dunque, alla Commissione Centrale per gli Esercenti le Professioni Sanitarie nei confronti del professionista sanitario, trae origine dal rispetto delle garanzie degli iscritti e dalla natura dei codici deontologici adottati dalla Commissione, atti di soft law vincolanti nei termini e nei limiti indicati dalla legge. Esso è limitato all’attività posta in essere da quest’ultimo nello svolgimento della professione di medico e non anche nell’esercizio di una funzione pubblica. Diversamente, l’Ordine agirebbe in carenza di potere per atti non ricompresi fra quelli sottoposti al potere sanzionatorio dell’Ordine. Gli appartenenti a categorie professionali, al pari degli esercenti funzioni costituzionali, sono soggetti a sanzioni disciplinari sia per condotte c.d. funzionali, che per fatti extrafunzionali, sempre che le une e gli altri siano idonei a incidere sulla connotazione deontologica della categoria di riferimento, senza che il potere disciplinare possa tuttavia  incidere sul rapporto di impiego con la P.A. o con altro privato.


Il caso sottoposto alla Seconda Sezione della Corte di Cassazione riguarda l’ambito di applicazione della potestà disciplinare spettante all’Ordine dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri nei confronti dei professionisti.

Nella vicenda in esame, il dirigente medico del Servizio di emergenza-urgenza della ASL conveniva in giudizio l’Ordine Provinciale dei Medici Chirurghi e Odontoiatri competente per territorio al fine di vedere cassata la decisione della Commissione Centrale per gli Esercenti le Professioni Sanitarie (CCEPS), la quale confermava la fondatezza degli addebiti mossi dall’Ordine, dichiarandoli, tuttavia, prescritti.

Nello specifico, l’Ordine irrogava al dirigente medico la sanzione amministrativa della sospensione per sei mesi dall’esercizio della professione per aver partecipato alla redazione e applicazione di protocolli sull’impiego del personale infermieristico specializzato nell’assistenza sanitaria in emergenza, ritenuti in contrasto con le leggi e il codice deontologico e con il dovere di garanzia della sicurezza delle procedure a tutela del paziente.

La CCEPS sosteneva che la potestà disciplinare dell’Ordine in tale materia sussistesse per il solo fatto dell’iscrizione all’Albo e, dunque, a prescindere dalla natura giuridica del rapporto di lavoro intercorrente tra l’iscritto e la p.a. o il privato.

Ebbene, fra i compiti spettanti all’Ordine figura quello di promuovere e assicurare «l’indipendenza, l’autonomia e la responsabilita’ delle professioni e dell’esercizio professionale, la qualita’ tecnico-professionale» (art. 1, comma 3, lett. c, D.lgs. 233/1946) e di vigilare «sugli iscritti agli albi, in qualsiasi forma giuridica svolgano la loro attivita’ professionale, compresa quella societaria, irrogando sanzioni disciplinari secondo una graduazione correlata alla volontarieta’ della condotta, alla gravita’ e alla reiterazione dell’illecito, tenendo conto degli obblighi a carico degli iscritti, derivanti dalla normativa nazionale e regionale vigente e dalle disposizioni contenute nei contratti e nelle convenzioni nazionali di lavoro» (art. 1, comma 3, lett. l, D.lgs. 233/1946).

Peraltro, la disciplina dell’Ordine si applica «limitatamente all’esercizio della libera professione» (art. 10, comma 2, D.lgs. 233/1946) e, in ogni caso, ai «sanitari che si rendano colpevoli di abusi o mancanze nell’esercizio della professione o, comunque, di fatti disdicevoli al decoro professionale» (art. 38, D.P.R. 221/1950).

Sul punto, la giurisprudenza, inizialmente, si è espressa a favore dell’estensione del potere disciplinare per come sopra descritto sia al professionista che eserciti la propria attività in maniera autonoma sia al professionista che la eserciti in un rapporto di lavoro pubblico o privato (v. Cass. civ. 8639/2002), in ragione dell’iscrizione all’Albo e, dunque, dell’appartenenza all’Ordine.

Il successivo indirizzo ha determinato che l’organo di controllo, in virtù del potere disciplinare attribuitogli, possa sindacare la condotta del sanitario dal punto di vista deontologico, non potendo incidere, invece, sul rapporto sussistente con la p.a. o con un privato; il giudizio non potrà estendersi all’attività amministrativa dell’ente (v. Cass. civ. n. 5118/2011).

Rilevanti risultano le decisioni nn. 16/1991 e 41/2000 della CCEPS, dalle quali si deduce la sottrazione dalla funzione disciplinare dell’Ordine delle condotte dei professionisti poste in essere fuori dall’esercizio del proprio status soggettivo (ad esempio in adempimento di funzioni pubbliche, come nel caso di specie).

Per le ragioni sopra esposte, la Cassazione ha stabilito che, nel caso de quo, l’Ordine abbia agito in carenza di potere poiché ha sanzionato una condotta realizzata nell’esercizio di una funzione pubblica e non anche nell’esercizio della funzione di professionista sanitario e, pertanto, non rientrante tra quelle sottoposte alla potestà disciplinare.

Il provvedimento evidenzia un’ulteriore ragione posta a fondamento del dispositivo, riguardante il conflitto di attribuzione delle potestà regionali.

In particolare, i protocolli di cui si discute erano stati oggetto – in ottemperanza dell’art. 10 D.P.R. 27 marzo 1992 e dell’intesa in Conferenza Stato-Regioni dell’11 aprile 1992 – di una delibera regionale che autorizzava l’impiego del personale infermieristico specializzato nell’assistenza sanitaria in emergenza. L’Ordine irrogava la sanzione della radiazione dall’Albo nei confronti dell’assessore alle politiche per la salute della Regione, in quanto professionista sanitario responsabile dell’atto amministrativo emanato. La Regione sollevava conflitto di attribuzione fra poteri dello Stato, rappresentando una interferenza da parte dell’Ordine nelle competenze regionali rintracciabili negli artt. 117, commi terzo, quarto e sesto, 118, primo comma, 121, 123 Cost.

L’adita Corte Costituzionale ha specificato che «per il tramite dell’assessore sanzionato, esso ha interferito con le attribuzioni costituzionali della Regione in materia di organizzazione sanitaria con conseguente menomazione delle stesse. L’assessore, membro della Giunta regionale, organo collegiale titolare delle competenze amministrative della Regione, contribuisce a definire nell’ambito assegnatogli – le politiche della salute – l’indirizzo politico-amministrativo della Giunta regionale stessa. A tali funzioni viene assegnato su richiesta del Presidente, organo di elezione diretta (ai sensi dell’art. 122, ultimo comma, Cost.). Con tale nomina si genera un rapporto di immedesimazione organica con la Giunta, cosicché la lesione delle attribuzioni dell’assessore si traduce nella lesione delle attribuzioni, nella medesima materia, della Giunta regionale di cui è parte e, conseguentemente, della Regione».

Parallelamente, nel merito della vicenda di cui si discute, «con la irrogazione della sanzione in esame, l’Ordine, e quindi, la CCEPS ha finito per sovrapporsi, contestandola, all’azione amministrativa della Asl di Bologna estrinsecatasi nella predisposizione dei protocolli sull’impiego del personale infermieristico». Si evince un uso distorto della sanzione disciplinare, volta a colpire, sostanzialmente, un atto amministrativo e la conseguente pratica da esso derivante svolta dal medico non nell’esercizio della professione ma nell’esercizio delle funzioni discendenti dal rapporto organico con l’amministrazione. L’Ordine avrebbe ottenuto l’annullamento delle linee guida ed il conseguente venir meno dei pregiudizi da esse derivanti esclusivamente attraverso la tutela giurisdizionale o l’autotutela.

Massima e commento di Nicoletta Palazzo©

testro integrale della sentenza

Cassazione Sez II sentenza 16045-2020

 

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