Consiglio di Stato, Sezione VI, ordinanza 24 marzo 2017, n.1337

Commento di Gloria Sdanganelli

Con ordinanza pubblicata il 24.3.2017, la sesta sezione giurisdizionale del Consiglio di Stato ha deferito all’Adunanza plenaria la soluzione della questione sottopostagli in tema di demolizione delle opere edili abusivamente realizzate.abuso edilizioSulla valutazione dell’opportunità di una risposta sanzionatoria agli abusi edilizi sembra, infatti, possibile individuare in seno al CDS due orientamenti giurisprudenziali che pervengono a conclusioni diametralmente opposte.

Secondo un primo orientamento maggioritario (Consiglio di Stato sez.VI, 10 maggio 2016 n. 1774; VI, 11 dicembre 2013 n. 5943; VI, 23 ottobre 2015 n. 4880; V, 11 luglio 2014 n. 4892; IV, 4 maggio 2012 n. 2592), l’ordine di demolizione, in quanto atto a natura vincolata, non richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse generale, né una comparazione di quest’ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, e non richiede, perciò, da ultimo, una motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione. A nulla varrebbe, in tal senso, individuare un affidamento alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, che il tempo non può legittimare, ciò che significherebbe configurare una sorta di sanatoria extra ordinem non meritevole di tutela da parte dell’ordinamento giuridico.

Un secondo filone giurisprudenziale (Cons. Stato, IV Sezione, 4 febbraio 2014, n. 1016) valorizza, al contrario, il decorso del tempo come elemento influente sulla legittimità del provvedimento sanzionatorio, escludendola in particolare qualora:

  1. a) l’avente causa ed attuale proprietario del manufatto, destinatario del provvedimento di rimozione, non sia responsabile dell’abuso;
  2. b) l’eventuale alienazione non sia avvenuta al solo fine di eludere il successivo esercizio dei poteri repressivi;
  3. c) tra la realizzazione dell’abuso, il successivo acquisto, e, più ancora, l’esercizio da parte dell’autorità dei poteri repressivi, sia intercorso un lasso temporale ampio.

Quest’ultima giurisprudenza, estende, quindi, con una radicale innovazione di sistema, al “fatto illecito” (quale deve considerarsi una costruzione realizzata senza titolo abilitativo) quel che originariamente era richiesto solo per un “atto illegittimo”.

In una prospettiva evolutiva, il Collegio sembra considerare, perciò, la possibilità che un lasso di tempo notevolmente lungo tra la commissione dell’abuso e la sanzione, tempo intercorso anche a causa dell’inerzia serbata dall’amministrazione, possa essere ritenuto in sé idoneo a giustificare un affidamento da parte del soggetto estraneo alla commissione dell’abuso. Tale affidamento, se non può certo elidere in radice il potere sanzionatorio, ne richiede quantomeno una giustificazione in termini di attualità e concretezza, in relazione, oltre che al tempo, alla consistenza dell’abuso medesimo e ad altre circostanze fattuali che si assumano rilevanti.

Rilevato il contrasto giurisprudenziale sul punto, il Collegio ha rimesso ai sensi dell’art. 99 c.p.a. il ricorso all’esame dell’Adunanza Plenaria, affinchè enunci il principio di diritto idoneo a risolvere il caso di specie ristabilendo, così, la certezza interpretativa tra gli orientamenti considerati.

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Consiglio di Stato, Sezione Quarta, sentenza 16 dicembre 2016 n. 5335

In base alla normativa di principio di cui all’art. 3, comma 1, lettera d), del T.U. sull’edilizia (disciplina di riferimento anche per l’interpretazione delle norme regionali) un intervento di demolizione e ricostruzione che non rispetti le caratteristiche dell’edificio preesistente – diversa volumetria, seppure in riduzione,demolizione-ricostruzione tra la costruzione demolita e quella costruita, ma anche una significativa diversa collocazione – si configura come una nuova costruzione. Esso non è assimilabile ad un intervento di ristrutturazione che riguarda la trasformazione dell’organismo edilizio nella stessa collocazione e con lo stesso ingombro planivolumetrico.

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Consiglio di Stato, Sezione Sesta, sentenza 13 maggio 2016, n. 1951. Il proprietario, non destinatario dell’ordine di demolizione in quanto non responsabile dell’abuso edilizio, può essere investito successivamente del provvedimento di acquisizione del bene al patrimonio comunale.

Il coinvolgimento del proprietario nel procedimento successivo all’accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione (in particolare, nel sub-procedimento relativo all’acquisizione al patrimonio comunale abuso edilizio 2del bene e dell’area di sedime), a prescindere da una sua diretta responsabilità nell’illecito edilizio, non presenta profili di criticità sul piano del rispetto dei principi costituzionali; e tanto per la dirimente ragione che qui si parla di sanzioni in senso improprio, non aventi carattere personale ma reale, essendo adottate in funzione di accrescere la deterrenza rispetto all’inerzia conseguente all’ordine demolitorio e di assicurare ad un tempo la effettività del provvedimento di ripristino dello stato dei luoghi e la soddisfazione del prevalente interesse pubblico all’ordinato assetto del territorio. Tale soluzione, correlata alla nozione di matrice costituzionale di responsabilità sociale del proprietario ( piuttosto che di mero coautore dell’abuso), è la sola che assicura l’effettività della legge nel garantire la salvaguardia dell’integrità del territorio a fronte di interventi realizzati contra legem, evitando facili elusioni della legge perpetrate a mezzo del mantenimento della formale estraneità del proprietario alla realizzazione dell’abuso edilizio. Solo a fronte della prova di un proprietario del tutto ignaro dell’abuso e dell’ordine demolitorio adottato dalla amministrazione quale misura sanzionatoria si porrebbe a ragione un problema di illegittimità del provvedimento di acquisizione del bene al patrimonio comunale quale conseguenza dell’inadempimento rispetto all’ordine di demolizione.

Massima di Gloria Sdanganelli

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Corte di Cassazione, sez. I Civile, sentenza 11 febbraio 2015, n. 2656

distanze stradalicon riguardo alle fasce di rispetto per l’edificazione nei centri abitati e delle distanze delle costruzioni dal confine stradale, si deve ritenere che la nozione di “ricostruzione” non debba essere tratta analogicamente dalla normativa codicistica in tema di distanze, la cui ratio è la tutela della proprietà nei rapporti di vicinato, ma direttamente dal codice della strada (art. 18) e del regolamento di attuazione (art. 28) le cui norme sono volte ad assicurare l’incolumità dei conducenti dei veicoli e della popolazione che risiede vicino alle strade. Tali disposizioni si riferiscono a qualsiasi opera di “ricostruzione” che segua (verosimilmente ma non necessariamente) ad una demolizione e non soltanto alle “nuove costruzioni”, nell’accezione elaborata dalla giurisprudenza in materia di distanze nelle costruzioni.

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