La trasformazione di un fabbricato in un parcheggio accessorio alle attività commerciali e pertinenziali alle unità residenziali presenti nello stesso complesso, configurabile quale ristrutturazione edilizia o intervento di tipo manutentivo, non richiede il piano attuativo riservato dalle norme del piano urbanistico generale del Comune agli interventi di ristrutturazione urbanistica. Mentre questi ultimi – macro-interventi incidenti sull’assetto edilizio-urbanistico – per la loro entità, incidono sull’intero tessuto urbano, il primo assume consistenza di intervento edilizio minore. Per quanto la completa urbanizzazione dell’area non escluda la necessità di una pianificazione attuativa, specie nel caso di urbanizzazione avvenuta disordinatamente, è altresì vero che la valutazione comunale dell’impatto della pregressa urbanizzazione deve avvenire analizzando la concreta qualità della pregressa urbanizzazione primaria e secondaria in rapporto alla natura dell’intervento ed al miglioramento da esso apportato sui servizi rispetto alla presenza di parcheggi sul territorio.
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testo integrale
Tribunale Amministrativo Regionale Campania, Napoli, Sezione IV, sentenza 22 maggio 2017 n. 2704. Presidente: Pappalardo; relatore: Cestaro
omissis
FATTO
1.1. La ricorrente, Società Esercizi Generali s.p.a., impugna la nota del 12.08.2016 con cui il Comune di Napoli ha dichiarato l’improcedibilità della D.I.A. presentata dalla medesima ricorrente per la realizzazione di un parcheggio multipiano all’interno di un fabbricato sito in Napoli all’intersezione di via Nicola Miraglia e di via Nuova Poggioreale.
1.2. La ricorrente rappresenta che l’intervento non comporta alcun aumento di volumetria in quanto consiste nella modifica di un capannone esistente e già collegato agli stabili utilizzati per private abitazioni e attività commerciali; il parcheggio, occupante il piano terra e due piani fuori terra, sarebbe destinato, in parte, alle attività commerciali e, in altra parte, pertinenzialmente, alle abitazioni.
1.3. Il provvedimento comunale è motivato in relazione alle circostanze che l’immobile si troverebbe in zona B – sottozona Bb (espansione recente) e nell’ambito 10, area n. 3, ove sono previsti esclusivamente interventi di ristrutturazione urbanistica previa approvazione di piano urbanistico esecutivo. L’art. 135 co. 4 delle NTA del P.R.G. non consentirebbe interventi in mancanza di un piano urbanistico esecutivo.
1.4. La parte ricorrente censura, in particolare:
I. la violazione delle garanzie di partecipazione previste, in particolare dall’art. 19 co. 3 della L. 241/1990 che avrebbe imposto di conseguire un’interlocuzione con la ricorrente in modo da consentirle di conformare l’intervento alle prescrizioni urbanistiche;
II. la violazione della L.R. 129/1989 e della L. Reg. Campania n. 19/2001 che consentono la realizzazione di parcheggi pertinenziali anche in deroga alle disposizioni di piano in quanto interventi finalizzati a colmare deficit di standard urbanistici;
III. la violazione di legge e l’irragionevolezza nella misura in cui si chiede un piano attuativo per un intervento che è eseguito nell’ambito della volumetria esistente al fine di aumentare i servizi esistenti sul territorio;
IV. la violazione della disciplina in tema di standard in quanto l’immobile del ricorrente non possiede gli standard minimi di parcheggio;
V. l’irragionevolezza e il difetto istruttorio nella misura in cui non si è tenuto in considerazione che al consorzio AGORA’ 6 sono state affidate le opere di completamento dell’ambito in questione tra i quali sono ben compresi gli interventi di cui in narrativa che, di fatto, ne costituiscono il completamento: appare, quindi, irragionevole chiedere l’approvazione di ulteriori strumenti attuativi.
1.5. Il Comune di Napoli difende la bontà del proprio operato rilevando che non è necessaria alcuna comunicazione preventiva rispetto all’esercizio dei poteri inibitori. Nel merito, l’ente rileva che non sono applicabili le deroghe di cui alla citata normativa per la realizzazione di parcheggi in quanto si tratta di parcheggi realizzati nel soprasuolo (e non nel sottosuolo come consentito dalle norme in questione); pertanto, sarebbe stata necessaria la programmazione attuativa come richiesto dall’art. 135 co. 4 delle NTA del Piano regolatore del Comune di Napoli. Infine, il Comune sostiene che l’intervento comporti una evidente modifica della destinazione d’uso con la conseguente esclusione della disciplina della D.I.A. in favore del regime del permesso di costruire (attualmente il fabbricato è D8, destinato ad attività commerciale).
1.6. La parte ricorrente rileva che le difese del Comune recano una motivazione postuma, come tale inammissibile, e che, inoltre, si deve tener conto delle recenti modifiche normative che consentono di assentire con mera D.I.A. quegli interventi che, pur comportando una modifica delle destinazioni d’uso, non contemplino modifiche esteriori dei fabbricati e siano compatibili con le categorie previste per la zona territoriale omogenea.
1.7. All’udienza camerale del 07.12.2016, la parte ricorrente rinunciava all’istanza cautelare e il Collegio fissava la trattazione del merito del ricorso all’udienza pubblica del 05.04.2016. All’esito di tale udienza, la causa era trattenuta in decisione.
DIRITTO
2.1. In primo luogo, occorre chiarire che il provvedimento è motivato sulla base della necessità della previa approvazione del piano urbanistico esecutivo a norma dell’art. 135 co. 4 delle N.T.A. del P.R.G. del comune di Napoli («nell’area contrassegnata con il n.3, sono previsti interventi di ristrutturazione urbanistica, previa approvazione di piano urbanistico esecutivo»).
2.2. Le successive considerazioni, svolte nelle difese del Comune di Napoli, in merito alla impossibilità di assentire un intervento che comporti un cambio di destinazione d’uso con D.I.A., non sono, quindi, ammissibili traducendosi in una motivazione postuma che, per l’evidente violazione del diritto di difesa del cittadino, non trova ingresso nel processo amministrativo (se non in ipotesi eccezionali che non ricorrono nel caso di specie; ex multis, v. Consiglio di Stato, sez. V, 20/08/2013, n. 4194).
3. Quanto alle doglianze relative alla carenza istruttoria e all’insufficienza della motivazione che sorregge il provvedimento, il ricorso è fondato.
4.1. È incontroverso e, comunque, dimostrato che l’intervento consista, infatti, nel diverso impiego di un immobile esistente al fine di realizzare parcheggi accessori alle attività commerciali e pertinenziali alle unità residenziali presenti nello stesso complesso.
4.2. Rispetto a tale tipologia di intervento, il Comune richiede, appunto, il “piano attuativo” che la stessa norma invocata (art. 135 co. 4 N.T.A.) impone per gli interventi di ristrutturazione urbanistica “previsti” nell’area.
4.3. In sostanza, l’ente sembra assumere che la norma applicata “consenta”, nella area in questione, esclusivamente gli interventi di ristrutturazione urbanistica e, pertanto, chiede l’approvazione di un piano esecutivo.
4.4. Tale conclusione non è condivisibile. Non sarebbe, infatti, ragionevole una disposizione che consentisse (previa pianificazione attuativa) esclusivamente gli interventi di ristrutturazione urbanistica -che si presentano di entità assai rilevante, incidendo sull’intero tessuto urbano- e non gli interventi edilizi “minori”. In sostanza, applicando l’interpretazione fornita dall’ente locale, in quest’area sarebbero possibili esclusivamente dei macro-interventi incidenti sull’assetto edilizio-urbanistico (ristrutturazione urbanistica), mentre non sarebbero consentiti interventi di portata assai minore quali, ad esempio, la semplice ristrutturazione edilizia o interventi di tipo manutentivo.
4.5. Deve, piuttosto, valorizzarsi, da parte della normativa di piano, l’uso del termine “prevedere” in luogo del verbo “consentire” che, nel linguaggio delle norme tecniche, vale a distinguere, gli interventi programmati (e in un certo senso auspicati) – di norma tali da modificare l’assetto urbanistico del territorio (ad es., il potenziamento degli assi viari, art. 137 co. 2) – da quelli che sono ammissibili (“consentiti”) con conseguente illegittimità delle altre tipologie di interventi.
4.6. Nel caso di specie, la norma “prevede” gli interventi di ristrutturazione urbanistica, ma non nega l’ammissibilità degli altri interventi “consentiti” nella sottozona Bb in cui è compreso l’ambito in questione (art. 33 co. 2 N.T.A.: «… sono ammessi interventi fino alla ristrutturazione edilizia a parità di volume»). Tale lettura è confermata dallo stesso art. 33 che, appunto, definisce il regime della sottozona Bb precisando, prima (co. 2) gli interventi edilizi ammissibili con conservazione dei volumi esistenti, e, poi, che sono “previsti” interventi di ristrutturazione urbanistica, secondo quanto stabilito dalla disciplina d’ambito (si cui all’art. 135, appunto), che consentono, a determinate condizioni, di realizzare degli aumenti di volumetria (co. 3 e ss).
5.1. Per altro verso, la documentazione versata in atti dimostra la completa urbanizzazione dell’area e che la realizzazione dei parcheggi potrebbe valere a garantire il rispetto degli standard della zona così da migliorare l’assetto urbanistico della zona.
5.2. In merito, va detto che per quanto la completa urbanizzazione dell’area non escluda la necessità di una pianificazione attuativa, specie nel caso di urbanizzazione avvenuta disordinatamente (ex multis, v. Consiglio di Stato, sez. IV, 13/04/2016, n. 1434; T.A.R. Roma, sez. II, 04/01/2016, n. 25), è altresì vero che la valutazione dell’efficacia della pregressa urbanizzazione deve avvenire con particolare attenzione proprio al rispetto agli standard di cui al D.M. n. 1444 del 1968 (Cassazione penale, sez. III, 14/05/2015, n. 38795); il Comune avrebbe, quindi, dovuto considerare la concreta qualità della pregressa urbanizzazione primaria e secondaria in rapporto alla natura dell’intervento che, il punto non è contestato efficacemente dal Comune, consentirebbe un miglioramento degli standard rispetto alla presenza di parcheggi sul territorio (v., in proposito, la perizia giurata depositata dalla parte ricorrente in data 02.12.2016).
6.1. Nel provvedimento impugnato non v’è traccia di simili valutazioni, essendosi limitato l’ente a interpretare rigorosamente e, secondo quanto si è poc’anzi detto, non condivisibilmente, l’art. 135 co. 4 delle N.T.A. come preclusivo di ogni intervento diverso dalla ristrutturazione urbanistica che, peraltro, potrebbe essere ammessa solo previa approvazione dei piani attuativi.
6.2. Sono, quindi, fondate le censure che evidenziano il difetto istruttorio e di motivazione del provvedimento impugnato.
7.1. Alla luce di quanto precede, il ricorso va, quindi, accolto con conseguente annullamento del provvedimento impugnato.
7.2. In ragione della complessità della normativa edilizia e delle oscillazioni giurisprudenziali in merito alla necessità della pianificazione attuativa dei territori già urbanizzati, è opportuno compensare integralmente le spese di lite tra le parti, fatta eccezione per il contributo unificato.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:
-) accoglie il ricorso, per l’effetto, annulla l’atto impugnato;
-) compensa le spese di lite, fatta eccezione per il contributo unificato che dovrà essere rimborsato alla parte ricorrente da parte dell’amministrazione resistente nella misura effettivamente versata;
-) ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 5 aprile 2017 con l’intervento dei magistrati:
Anna Pappalardo, Presidente
Umberto Maiello, Consigliere
Luca Cestaro, Consigliere, Estensore