Rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo la revoca del decreto regionale di concessione del contributo in conto capitale concesso alla ditta ricorrente in relazione ad programma di sviluppo rurale, nella sola parte in cui detto provvedimento approvava la specifica somma per l’acquisto di beni, sulla base di preventivi allegati alla domanda di ammissione all’aiuto, assumendo essa rilievo per un aspetto relativo alla fase di verifica delle spese con riguardo a vizi propri del provvedimento che ha disposto il finanziamento. Il provvedimento di autotutela è congruamente motivato sulla base dell’esito del controllo e, in particolare, sulla verifica di ragionevolezza sulle modalità di acquisizione delle spese indicate dalla ditta ricorrente effettuato dalla Corte dei Conti Europea in base agli artt. 285 e 287 TFUE, che impone agli organismi nazionali di garantire il corretto e rigoroso utilizzo delle somme erogate per conto della Comunità Europea, a tutela della regolarità dell’erogazione dello stesso contributo, oltre che a tutela degli altri concorrenti. Ai provvedimenti adottati prima dell’entrata in vigore della riforma dell’art. 21 nonies della l. n. 241/1990 ad opera dell’art. 6, co. 1, lett. d), della l. n. 124/2015, mentre il termine dei diciotto mesi non può che cominciare a decorrere dalla data di entrata in vigore della nuova disposizione, è fatta salva, comunque, l’operatività del “termine ragionevole” già previsto dall’originaria versione dell’art. 21-nonies cit. Il “termine ragionevole” per l’esercizio del potere di autotutela non riveste carattere assoluto, e deve essere correlato alla peculiarità della fattispecie e all’interesse pubblico al corretto uso delle risorse specifico di volta in volta coinvolto, da ritenersi prevalente nei procedimenti di derivazione comunitaria dei finanziamenti, rispetto ai quali il fattore tempo risulta recessivo, così come l’eventuale buona fede del destinatario del contributo e il legittimo affidamento a seguito del controllo positivo da parte dell’organo regionale.
massima di redazione ©
testo integrale
Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Terza, sentenza 24 novembre 2017 n. 2708. Presidente: Criscenti; estensore: Cappellano.
omissis
FATTO
A. – Con il ricorso in esame l’Azienda agricola fratelli Lo Giudice ha impugnato gli atti indicati in epigrafe, con cui l’Assessorato regionale dell’agricoltura, dello sviluppo rurale e della pesca mediterranea ha parzialmente revocato il contributo concesso in relazione al programma di sviluppo rurale Sicilia 2007-2013 – Misura 121 – “ammodernamento delle aziende agricole”.
Espone, in punto di fatto:
– di avere presentato domanda di aiuto in relazione all’indicata Misura 121, accolta con decreto del 23 dicembre 2010, con ammissione a finanziamento anche per la tipologia di intervento “Film polietilene legacci PVC”;
– che, al fine di verificare l’ammissibilità (anche) di tale spesa, in data 6 dicembre 2012 veniva effettuato da funzionari dell’Ispettorato Provinciale Agricoltura di Agrigento un controllo in loco con esito positivo;
– che, tuttavia, a seguito di apposita comunicazione di avvio del procedimento di revoca parziale, cui seguivano le osservazioni della ricorrente, con il decreto n. 5667/2015 impugnato l’intimato Assessorato Regionale disponeva la revoca parziale del contributo concesso, con contestuale obbligo di restituzione delle somme relative all’acquisto di “Film polietilene legacci PVC”, a causa di criticità emerse in sede di controllo da parte della Corte dei Conti Europea su due delle tre ditte destinatarie dei preventivi per l’acquisto di tali materiali.
La ricorrente, dolendosi di tale provvedimento – di cui ha chiesto l’annullamento, vinte le spese – ha dedotto le censure di:
1) violazione dell’art. 21 nonies della legge n. 241 del 1990 – violazione del principio di legittimo affidamento, in quanto il provvedimento impugnato, costituente annullamento d’ufficio, è stato adottato oltre il decorso del termine previsto dalla norma; e, in ogni caso, senza tenere conto del legittimo affidamento ingenerato nel privato;
2) illegittimità del decreto di parziale revoca per violazione e falsa applicazione dell’art. 24 del Reg. CE n. 65/2011 e Cap. 6 ALL. A “Disposizioni attuative e procedurali misure a investimento” – eccesso di potere – mancanza dei presupposti – travisamento dei fatti – illogicità e contraddittorietà, in quanto l’azienda ricorrente ha richiesto i tre preventivi a tre ditte costituenti entità giuridiche e separate, come riscontrato dall’Amministrazione in sede di controllo in loco; e, in ogni caso, i rilievi della Corte dei Conti Europea hanno ad oggetto la sola attività effettuata dagli organismi di controllo interno.
B. – Si è costituita in giudizio per l’Amministrazione intimata l’Avvocatura dello Stato, depositando documentazione.
C. – Con ordinanza n. 589/2016, riformata dal C.G.A. con ordinanza n. 577/2016 ai soli fini della tempestiva fissazione del merito, è stata respinta l’istanza cautelare.
D. – In vista della discussione del ricorso nel merito entrambe le parti – e, per la ricorrente, un nuovo procuratore – hanno argomentato: la difesa erariale ha preliminarmente eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e, nel merito, ha chiesto il rigetto del ricorso, in quanto infondato; parte ricorrente ha ribadito le argomentazioni già svolte, insistendo per l’accoglimento del gravame.
All’udienza pubblica del giorno 10 novembre 2017, presente il difensore della resistente Amministrazione, il ricorso è stato posto in decisione.
DIRITTO
A. – Viene in decisione il ricorso promosso dall’Azienda agricola fratelli Lo Giudice avverso gli atti con cui l’Assessorato regionale dell’agricoltura, dello sviluppo rurale e della pesca mediterranea ha parzialmente revocato il contributo concesso in relazione al programma di sviluppo rurale Sicilia 2007-2013 – Misura 121 – “ammodernamento delle aziende agricole”.
B. – Deve preliminarmente essere esaminata l’eccezione, sollevata dall’Avvocatura dello Stato, di difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario.
L’eccezione non può trovare adesione.
Invero, il provvedimento impugnato ha disposto la revoca del decreto di concessione del finanziamento (D.D.S. n. 3141/2010), nella sola parte in cui detto provvedimento approvava la specifica somma per l’acquisto di film in polietilene e legacci, sulla base di preventivi allegati alla domanda di ammissione all’aiuto: viene, quindi, un rilievo un aspetto relativo alla fase di ammissione delle spese al momento di concessione dell’aiuto, e l’atto impugnato ha riguardo a vizi propri del provvedimento che ha disposto il finanziamento.
Deve, pertanto, essere affermata la giurisdizione del giudice amministrativo.
C. – Nel merito, ritiene il Collegio di confermare la delibazione assunta in fase cautelare, atteso che il ricorso non è fondato.
C.1. – Deve essere esaminato prioritariamente, per ragioni di ordine logico, il secondo (centrale) motivo, con cui parte ricorrente ha dedotto il vizio di eccesso di potere per mancanza dei presupposti e travisamento dei fatti.
La censura non è fondata.
Deve premettersi che il provvedimento impugnato, di parziale revoca, ha ad oggetto una parte del contributo in conto capitale concesso alla ditta ricorrente in relazione al programma di sviluppo rurale Sicilia 2007-2013 – Misura 121 – “ammodernamento delle aziende agricole”, per un importo complessivo pari a € 323.489,23, pari al 50 % della spesa ammessa.
Il paragrafo 6, punto 6.1) del bando relativo alla suddetta misura, relativo ai criteri per l’ammissibilità delle spese, richiedeva la presentazione di “almeno tre preventivi di spesa forniti da ditte in concorrenza”.
Il provvedimento di autotutela è motivato sulla base dell’esito del controllo effettuato dalla Corte dei Conti Europea; e, in particolare, sulla debolezza della verifica di ragionevolezza delle spese indicate dalla ditta ricorrente, con particolare riferimento all’acquisto di “materiale di copertura vigneto da tavola”.
Come si evince dall’esame della documentazione depositata dalla p.a., l’aspetto censurato dalla Corte dei Conti Europea ha riguardato la richiesta dei tre preventivi da parte della ditta, in quanto aventi come destinatari due (dei tre) operatori economici aventi lo stesso dominio e-mail, lo stesso numero di telefono e di fax; ditte, le quali avevano anche attribuito al beneficiario lo stesso codice cliente nei loro sistemi.
E’ stato anche accertato che una stessa persona fisica era, al contempo, l’unica azionista di una ditta e detentrice della maggioranza delle azioni dell’altra.
Ciò premesso, deve essere rammentato che gli organismi nazionali sono tenuti a garantire il corretto utilizzo delle somme erogate per conto della Comunità Europea; e, venendo in considerazione l’erogazione di contributi di origine comunitaria, sono previste forme di vigilanza e controlli a tutela della regolarità dell’erogazione dello stesso contributo, oltre che a tutela degli altri concorrenti (v. Consiglio di Stato, Sez. III, 6 giugno 2013, n. 3115; T.A.R. Valle d’Aosta, Sezione Unica, 15 marzo 2016, n. 11).
Conseguentemente, le disposizioni attuative devono essere interpretate e applicate in maniera rigorosa e, soprattutto, funzionale alle finalità perseguite.
Il punto 6.1) su riportato è ispirato ad un’evidente esigenza di realizzazione di un’effettiva concorrenza, cui è strumentale l’acquisizione di “almeno tre preventivi di spesa forniti da ditte in concorrenza”, cioè da ditte effettivamente in regime di concorrenza.
Pertanto, la presenza di preventivi provenienti da due (delle tre) ditte aventi le su indicate caratteristiche – circostanza obiettivamente non contestata dalla parte ricorrente – ha inciso sulla effettività del confronto concorrenziale fra più operatori economici in grado di fornire il bene in interesse e, quindi, sul costo di acquisizione dello stesso, a sua volta incidente sulla misura del contributo.
Il provvedimento impugnato, allora, è sorretto da una congrua e logica motivazione e, sostanzialmente, si presenta come un atto dal contenuto necessitato, alla luce dei controlli effettuati dalla Corte dei Conti Europea, al cui esito l’errore nei controlli è stato qualificato come incidente sulla “legittimità/regolarità dell’operazione” (v. punto 4.1. scheda di audit), con conseguente rilievo, da parte della Corte, di una “grave debolezza nello svolgimento dei controlli amministrativi” e, quindi, sulla corretta erogazione dei fondi UE.
Non è, peraltro, ininfluente rilevare che, all’esito di tale controllo è stata evidenziata l’inammissibilità delle relative spese (v. punto 7 scheda del 10.2.2014, prodotta dalla p.a.).
Non può convenirsi con la difesa della ricorrente in ordine alla presunta non incidenza di tali controlli sull’erogazione del contributo, sia per quanto finora rilevato, sia per il significativo ruolo di tale organo comunitario.
Deve, invero, osservarsi che:
– la Corte dei Conti Europea, in base all’art. 285 TFUE, assicura il controllo dei conti dell’Unione; e il successivo art. 287 stabilisce che “La Corte dei conti esamina i conti di tutte le entrate e le spese dell’Unione”;
– per quanto attiene ai controlli, il comma 3 del successivo art. 287 prevede che “Il controllo ha luogo tanto sui documenti quanto, in caso di necessità, sul posto, presso le altre istituzioni dell’Unione, nei locali di qualsiasi organo o organismo che gestisca le entrate o le spese per conto dell’Unione e negli Stati membri, compresi i locali di persone fisiche o giuridiche che ricevano contributi a carico del bilancio. Il controllo negli Stati membri si effettua in collaborazione con le istituzioni nazionali di controllo o, se queste non hanno la necessaria competenza, con i servizi nazionali competenti…”.
Ne deriva, quindi, che il competente Assessorato non avrebbe potuto che prendere atto dell’esito negativo del controllo, anche tenendo conto di quanto disposto dall’art. 24 del regolamento CE 65/2011, allegato dalla stessa ricorrente, il quale, nel fare riferimento ai controlli amministrativi, specifica che i controlli vanno effettuati anche sulla ragionevolezza dei costi dichiarati, con un sistema “adeguato” (cfr. paragr. 2).
C.2. – Anche il primo profilo del primo motivo, con il quale si deduce la violazione dell’art. 21 nonies della l. n. 241/1990, non è fondato.
L’art. 21 nonies (Annullamento d’ufficio), nella versione in vigore dal 28 agosto 2015, stabilisce al primo comma che “1. Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell’articolo 21-octies, esclusi i casi di cui al medesimo articolo 21-octies, comma 2, può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a diciotto mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell’articolo 20, e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall’organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge. Rimangono ferme le responsabilità connesse all’adozione e al mancato annullamento del provvedimento illegittimo.”.
Su tale disposizione come novellata dall’art. 6, co. 1, lett. d), della l. n. 124/2015 – e sui problemi di applicazione della stessa ai provvedimenti adottati prima dell’entrata in vigore della riforma – l’orientamento da ultimo prevalso nella giurisprudenza del Giudice di appello è nel senso che “il termine dei diciotto mesi non può che cominciare a decorrere dalla data di entrata in vigore della nuova disposizione. È fatta salva, comunque, l’operatività del “termine ragionevole” già previsto dall’originaria versione dell’art. 21-nonies L. n. 241 del 1990…” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 13 luglio 2017, n. 3462, che rinvia a Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 19 gennaio 2017, n. 250; v. anche T.A.R. Sicilia, Sez. III, 23 ottobre 2017, n. 2404).
Nel caso in esame deve rilevarsi che, rispetto ad un atto ampliativo adottato prima della modifica del citato art. 21 nonies, il provvedimento di secondo grado è stato adottato in data 30 luglio 2015 e notificato alla ricorrente il 26 gennaio 2016; pertanto, il provvedimento è stato emesso prima dell’entrata in vigore della novella legislativa e, comunque, notificato alla ricorrente entro diciotto mesi dall’entrata in vigore della stessa modifica normativa.
Non può, neppure trovare adesione l’adombrata censura relativa alla mancata osservanza del “termine ragionevole” per l’esercizio del potere di autotutela.
Sotto tale profilo deve rilevarsi che – sebbene sia trascorso un quinquennio dal provvedimento di assegnazione del finanziamento – il criterio posto dalla norma, come formulata prima della l. n. 124/2015, non riveste carattere assoluto, e la relativa tempistica deve essere correlata alla peculiarità della fattispecie e all’interesse pubblico specifico di volta in volta coinvolto.
Orbene, venendo in rilievo un procedimento di assegnazione di fondi pubblici, la verifica sul corretto utilizzo delle risorse costituisce un momento essenziale del (peraltro complesso) iter, anche tenendo conto della derivazione comunitaria dei finanziamenti, in ordine ai quali deve considerarsi in re ipsa l’interesse pubblico ad un corretto uso delle risorse, rispetto al quale il fattore “tempo” risulta recessivo (v. T.A.R. Valle d’Aosta, n. 11/2016 cit.).
E, in ogni caso, l’Amministrazione regionale ha assunto la determinazione di annullare parzialmente il provvedimento di concessione del finanziamento sulla base del controllo effettuato ex post dalla Corte dei Conti Europea a novembre 2013; per cui non può farsi riferimento alla data di adozione del provvedimento di concessione del contributo e, come già chiarito, il provvedimento di parziale revoca si pone quale atto sostanzialmente vincolato.
Quanto appena rilevato rende recessiva anche l’eventuale buona fede del destinatario del contributo e il legittimo affidamento a seguito del controllo positivo da parte dell’organo regionale; questione, peraltro, irrilevante rispetto alla mancata osservanza delle condizioni di ammissione al beneficio.
Può, dunque, essere respinto anche il secondo profilo del primo motivo.
Non può, infine, aderirsi alla prospettazione contenuta nella memoria conclusiva depositata dalla parte ricorrente, la quale – modificando la censura mossa con il ricorso – sostiene l’inapplicabilità del paragrafo 6.1), in quanto i beni rientrerebbero nel prezziario regionale e, come tali, sarebbero esclusi, in base allo stesso paragrafo 6.1), dall’obbligo di preventiva acquisizione di almeno tre preventivi.
Orbene, a prescindere dalla inammissibile mutatio libelli, parte ricorrente non documenta neppure il riferimento (e la parametrazione) alle voci del prezziario, a fronte della produzione delle fatture di acquisto dei beni in cui risultano determinati prodotti, con relativa quantità espressa in chilogrammi.
Non è, pertanto, neppure chiaro a quale tipologia di prodotto (e in quale unità di misura espresso) parte ricorrente intenda fare riferimento.
Per tutto quanto esposto e rilevato, il ricorso, in quanto infondato, deve essere rigettato, con salvezza degli atti impugnati.
D. – Le spese di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Terza, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Condanna l’Azienda agricola fratelli Lo Giudice al pagamento delle spese di giudizio in favore dell’Assessorato dell’agricoltura, dello sviluppo rurale e della pesca della Regione Siciliana, che liquida in € 1.500,00 (euro millecinquecento/00), oltre oneri accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 10 novembre 2017 con l’intervento dei magistrati:
Caterina Criscenti, Presidente FF
Nicola Maisano, Consigliere
Maria Cappellano, Consigliere, Estensore