Nei contratti stipulati iure privatorum dalla Pubblica Amministrazione, il requisito della forma scritta a pena di nullità può ritenersi osservato solo in presenza di un documento che contenga in modo diretto la volontà contrattuale, allo scopo di renderla manifesta, così da impegnare contrattualmente sia il privato che la P.A. in ordine al contenuto concreto del negozio.
Dalla mancanza di un contratto scritto, deriva l’insussistenza delle condizioni per l’esercizio dell’azione di natura contrattuale, volta all’adempimento. Nel processo introdotto mediante la domanda di adempimento contrattuale è ammissibile la domanda di indennizzo per ingiustificato arricchimento formulata in via subordinata qualora si riferisca alla medesima vicenda sostanziale dedotta in giudizio, poiché connessa per incompatibilità a quella originariamente proposta. L’indennizzo previsto dall’art. 2041, c.c. è legato al mancato guadagno per utile di impresa connesso a prestazioni erogate sine causa e costituisce perdita patrimoniale che deve entrare in conto della “diminuzione patrimoniale” subita dall’imprenditore e liquidata, eventualmente, ex art. 1226, c.c.
massima e commento di Giulia Morello
Il Tribunale di Napoli, con la sentenza oggetto di commento, ha riaffermato degli orientamenti consolidati nella nostra giurisprudenza ed ha offerto la possibilità di svolgere alcune riflessioni, con particolare riferimento all’applicazione del giudizio equitativo nel caso di indennizzo conseguente alla domanda per indebito arricchimento della pubblica amministrazione.
In primo luogo, il Tribunale partenopeo interviene per confermare e ribadire un orientamento solido secondo il quale, nonostante la vigenza, nell’ordinamento civilistico, di un generale principio di libertà della forma del contratto, per costante giurisprudenza, sia civile che amministrativa, tutti i contratti stipulati dalla Pubblica Amministrazione devono rispettare il requisito della forma scritta quale adempimento necessario, a pena di nullità ex art. 1418, c.c., anche quando essa agisce iure privatorum (artt. 16 e 17, R.D. 2440/1923).
Gli atti negoziali della P.A. constano di manifestazioni formali di volontà, per le quali è previsto il suddetto obbligo generale di forma scritta e non sono surrogabili con comportamenti concludenti o meramente attuativi o sulla base di una manifestazione di volontà implicita (ribadito anche dalla Corte d’appello di Napoli, sez. III, 18.05.2020, n. 1762 e Consiglio di Stato, sez. V, 02.07.2018, n. 4045). Tale vincolo di forma costituisce espressione dei principi costituzionali di buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione e funge da garanzia per il regolare svolgimento dell’attività amministrativa, sul presupposto che solo tale forma consente di identificare, con precisione, l’obbligazione assunta e l’effettivo contenuto negoziale dell’atto, rendendolo agevolmente controllabile anche in punto di necessaria copertura finanziaria.
La sentenza in commento, nel chiarire la nullità del contratto per vizio di forma, offre un richiamo alla disciplina dell’art. 2041, c.c. e della domanda di ingiustificato arricchimento, proposta in subordine, in sede di opposizione al decreto ingiuntivo, da parte dell’opposto imprenditore, ai fini dell’ottenimento dell’indennizzo per attività espletata in favore dell’ente pubblico e anche della possibilità di ricollegarlo all’applicazione dell’articolo 1226, c.c., ossia di valutazione qualitativa del danno.
L’azione di ingiustificato arricchimento, il cui presupposto è la mancanza di un’azione tipica derivante da un contratto o prevista dalla legge con riferimento ad una fattispecie determinata, è ammissibile ove sia stata già presentata domanda per l’adempimento contrattuale. Qualora l’azione contrattuale, articolata in via principale, sia rigettata per un difetto del titolo posto a suo fondamento allora l’azione di arricchimento, proposta in via subordinata rispetto alla prima, nella comparsa di costituzione nel giudizio di opposizione al decreto ingiuntivo, può essere ritenuta ammissibile (Cassazione civile, sez. III, 11.2.2021, n. 3571, Cass. n. 11682/2018).
Entrambe le domande si riferiscono alla medesima vicenda sostanziale dedotta in giudizio, intesa come unica vicenda in fatto che delinea un interesse sostanziale e sono attinenti al medesimo bene della vita, tendenzialmente inquadrabile in una pretesa di contenuto patrimoniale (pur se, nell’una, come corrispettivo di una prestazione svolta e, nell’altra, come indennizzo volto alla reintegrazione dell’equilibrio preesistente tra i patrimoni dei soggetti coinvolti).
La domanda di indennizzo per ingiustificato arricchimento e quella di adempimento contrattuale in questione sono strutturalmente e tipologicamente differenti, sia per quanto attiene alla causa petendi, sia con riferimento al petitum. Ed infatti, solo nell’azione di ingiustificato arricchimento rilevano i fatti costitutivi rappresentati dal proprio impoverimento e dall’altrui locupletazione, nonché, ove l’arricchito sia una P.A., dal riconoscimento dell’utilitas da parte dell’ente. E’ diverso anche l’oggetto stesso della domanda, che corrisponde alla liquidazione di un indennizzo nell’azione ex art. 2041 c.c. ed al pagamento del corrispettivo pattuito nell’azione di adempimento (Corte d’appello di Napoli, sez. VII, 23.5.2019, n. 2817).
Nel caso in commento, la diminuzione patrimoniale subita dall’autore di una prestazione d’opera in favore della P.A., in assenza di un contratto valido ed efficace, da compensare ai sensi dell’art. 2041, c.c., non può essere fatta coincidere con la misura del compenso calcolato mediante il parametro della tariffa professionale e nel rispetto dei fattori di importanza dell’opera e del decoro della professione (art. 2233, c.c.) ma, oltre ai costi ed esborsi sopportati (danno emergente), deve comunque ricomprendere quanto necessario a ristorare il sacrificio di tempo, nonché di energie mentali e fisiche del professionista (lucro cessante), del cui valore si deve tener conto in termini economici, al netto della percentuale di guadagno. L’indennizzo dovuto ex art. 2041, c.c. al professionista va liquidato, nei limiti dell’arricchimento dell’ente, con riguardo all’entità dell’effettiva perdita patrimoniale subita dal professionista, da accertarsi tenendo conto delle effettive spese anticipate per l’esecuzione dell’opera e del mancato guadagno.
A causa della difficoltà di determinazione del suo preciso ammontare, l’indennizzo può formare oggetto di una valutazione di carattere equitativo ai sensi dell’art. 1226, c.c., anche officiosa, per cui si tiene conto di quanto il professionista avrebbe ricavato dal normale svolgimento della sua attività professionale nel periodo di tempo dedicato invece all’esecuzione dell’opera utilizzata dall’ente pubblico, senza possibilità di far ricorso a parametri contrattuali, stante la carenza di un valido vincolo contrattuale o di commisurare, sic et simpliciter, la perdita patrimoniale alla utilitas derivante all’ente sotto il profilo della spesa risparmiata.
Recenti ed autorevoli sentenze confermano la possibilità di applicazione dell’art. 1226, c.c. all’indennizzo da ingiustificato arricchimento di cui all’art. 2041 c.c., nell’ipotesi di prestazione professionale resa da un privato in favore della P.A. in base ad un contratto nullo per mancanza di forma scritta, ben può essere quantificato in via equitativa, utilizzando come parametro la tariffa professionale, con esclusione delle voci che determinerebbero il conseguimento di un pieno corrispettivo contrattuale, come le maggiorazioni previste per le particolari modalità o per l’urgenza con cui la prestazione è stata resa, o applicando i minimi tariffari a fronte di un compenso pattuito in misura superiore (cfr.: Cassazione civile, sez. I, 24.05.2019, n. 14329; Cassazione civile, sez. I, 29.5.2019, n. 14670 – Cassazione civile, sez. III, 29.3.2005, n. 6570).
Vale, inoltre, richiamare in tema di azione d’indebito arricchimento nei confronti della P.A., conseguente all’assenza di un valido contratto d’opera professionale, che ai fini della determinazione dell’indennità prevista dall’art. 2041, c.c. non può essere assunta, quale valido parametro di riferimento, la parcella del professionista, ancorché vistata dell’ordine professionale, trattandosi di individuare non già il corrispettivo contrattuale per l’esecuzione di prestazioni professionali, ma un importo che deve essere liquidato, alla stregua delle risultanze processuali, se ed in quanto si sia verificato un vantaggio patrimoniale a favore della P.A., con correlativa perdita patrimoniale della controparte (Cassazione civile, sez. III, 09.04.2019, n. 9809).
Il giudice può fare ricorso al criterio della liquidazione equitativa del danno ex art. 1226, c.c., ove ne sussistano le condizioni, anche senza domanda di parte, trattandosi di criterio rimesso al suo prudente apprezzamento (Cassazione civile, sez. VI, 24.01.2020, n. 1636).
testo integrale
Tribunale Napoli sentenza 5789-2021