La responsabilità precontrattuale di cui all’art. 1337, c.c., oltre all’ipotesi di formale interruzione delle trattative e manifestazione di una volontà negativa alla conclusione del contratto, sorge allorquando l’originario assetto di interessi risulti talmente mutato da rivelarsi nettamente più svantaggioso per una delle parti, sempre che ciò dipenda da un comportamento sleale e scorretto della controparte. Nelle trattative contrattuali avente ad oggetto la locazione di un edificio che il privato si è obbligato a realizzare per adibirlo ad uffici pubblici, la pubblica amministrazione – futura locatrice – è tenuta a non abusare della propria libertà negoziale e ad osservare un comportamento leale e diligente, nel rispetto degli obblighi di protezione e informazione nei confronti dei privati destinatari della sua iniziativa, assolvendo con correttezza ai relativi oneri informativi che gravano sulla stessa.
Pur con i dovuti adattamenti rispetto alla generale disciplina civilistica, la qualità di soggetto pubblico non è sufficiente di per sé ad escludere l’operatività del principio di buona fede né a ritenere sussistente in re ipsa la giusta causa che legittima il recesso dalle trattative, dovendosi valutare, caso per caso, le circostanze concrete e le ragioni di interesse pubblico che l’hanno determinato e le modalità con cui ha agito la pubblica amministrazione. Il risarcimento da responsabilità precontrattuale deve comprendere, ex art.1223, c.c., sia la perdita subita che il mancato guadagno, purché in relazione immediata e diretta con la lesione dell’affidamento, e non del contratto giammai stipulato, giacchè, mancando la lesione di diritti che dallo stesso sarebbero nati, non può essere dovuto un risarcimento equivalente a quello conseguente all’inadempimento contrattuale, per cui resta in ogni caso escluso quanto sarebbe stato dovuto in forza del contratto non concluso.
massima di Gloria Sdanganelli ©
testo integrale
Tribunale di Roma, Seconda Sezione Civile, sentenza 12 aprile 2017 n. 7312. Giudice: Assunta Canonaco
omissis
IN FATTO E IN DIRITTO
Con atto di citazione del 18 settembre 2013, la **********. conveniva in giudizio, dinanzi a questo Tribunale, il Ministero dell’Interno, la Prefettura – UTG della Provincia di Crotone, l’Arma dei Carabinieri e il Comando Provinciale dei Carabinieri di Crotone, nonché l’Agenzia del Demanio per chiedere, in via principale, che fosse accertata e dichiarata, in solido nei loro confronti, la responsabilità ex art. 2043 c.c. ed in ogni caso ai sensi degli artt. 1337 e 1338 c.c. (a titolo precontrattuale), nonché, in subordine, ai sensi dell’art. 2041 c.c. per ingiustificato arricchimento, con condanna al risarcimento dei danni patiti, e delle somme comunque dovute, quantificate complessivamente in euro 287.725.664,12.
A fondamento delle proprie pretese, parte attrice deduceva: – che si era occupata di realizzare, per conto e nell’interesse del Ministero dell’Interno, una struttura immobiliare destinata ad essere la nuova sede del Comando Provinciale dei Carabinieri di Crotone; – che il predetto immobile doveva essere realizzato su un terreno concesso in superficie alla società dal Comune di Crotone, per una durata novantanovennale; – che l’opera avrebbe dovuto essere oggetto di un futuro contratto di locazione con l’Amministrazione; – che nel corso delle trattative portate avanti dalle parti nel periodo tra il 2002 e il 2010, l’originario canone locativo, pattuito nella somma di euro 567.973,00, era stato notevolmente ridotto, in ragione della normativa sopravvenuta sulla invarianza di spesa, ad un importo di euro 188.268,02; – che la ****** ***comunicava la propria disponibilità ad accettare la proposta del canone ad invarianza di spesa, offrendosi di realizzare un immobile di 2.900 mq, di misura ridotta rispetto al progetto originario; – che in data 22.11 2004 presso gli uffici della Prefettura di Crotone si era svolto un incontro, cui avevano partecipato il Prefetto di Crotone, il Comando Provinciale dell’Arma dei Carabinieri, la stessa società attrice e le altre amministrazioni locali interessate alla realizzazione dell’operazione immobiliare in oggetto, nel corso del quale il Comando Provinciale dei Carabinieri e la Prefettura di Crotone avevano proposto alla **** **** srl di aumentare la metratura dell’immobile e di realizzare anche un hotel-foresteria ad uso delle forze di pubblica sicurezza; – che, a fronte di tale richiesta, con nota del 06.12.2004, la società attrice aveva rappresentato alla Prefettura di Crotone e al Comando Provinciale dei Carabinieri di Crotone la possibilità di sostenere economicamente il suddetto intervento immobiliare, al canone ridotto, solo a condizione che fosse autorizzata la costruzione della foresteria; – che con deliberazione della giunta comunale n. 239 del 26.07.2005 il Comune di Crotone approvava il progetto, contenente caserma, alloggi di servizio e foresteria cosi come convenuto negli accordi intervenuti tra le parti istituzionali; – che il 21.09.2005 la società attrice trasmetteva alla prefettura di Crotone tramite il Comando Provinciale dei Carabinieri di Crotone 4 copie del progetto così approvato; – che il Ministero, evidenziando l’esigenza di trasferire la caserma presso il costruendo edificio, aveva fatto riferimento più volte, nelle proprie note, alla proposta contrattuale di locazione dell’immobile e alle trattative in corso con la società attrice, sollecitando la prosecuzione dei lavori, precisando in particolare la necessità che gli stessi procedessero di pari passo con il procedimento amministrativo e che l’ultimazione dell’opera coincidesse con il perfezionamento del contratto (cfr docc. 29 e 30); – che, a seguito dell’approvazione del progetto da parte della Giunta comunale, comprendente tre corpi di fabbrica (gli uffici della Caserma, gli alloggi e la foresteria), trasmesso alla Prefettura di Crotone, una volta ottenuto il permesso di costruzione, era comunicato l’avvio dei lavori, tra gli altri soggetti, anche al Ministero con note del 20.06 e 28.07.2008 (cfr docc. 37 e 38) ; – che, in ragione della richiesta di costruzione di ulteriori due alloggi presentata dalla Regione Carabinieri Calabria e della foresteria, nonché, considerata in generale la cospicua entità delle risorse economiche investite per la realizzazione del complesso immobiliare, i legali della *** *** avevano invitato il Ministero a definire il contenuto del contratto di locazione, evidenziando la necessità dello stesso in vista dell’avvio di ammortamento del mutuo bancario acceso presso la Banca UniCredit.
Sulla base di tali fatti, lamentava la società attrice che, una volta ultimata l’opera, nel novembre del 2011, l’Amministrazione, da una parte, si era mostrata inerte rispetto alla conclusione del contratto, facendo gravare ingenti oneri manutentivi sull’attrice, dall’altra aveva avviato, dopo circa due anni, il relativo procedimento amministrativo per la stipula del contratto solo per la parte di fabbricato destinata agli uffici e agli alloggi, senza considerare la foresteria, peraltro ad un canone ulteriormente ridotto del 15%, secondo quanto previsto dalla legge spending review del 2012, e pari ad euro 251.679,04. Per tali ragioni, parte attrice assumeva di essere stata costretta a rifiutare la proposta contrattuale contenente la suddetta riduzione del canone, poiché sproporzionato rispetto agli investimenti sostenuti per la realizzazione dell’opera, e contestava all’Amministrazione di avere ingiustamente ingenerato in capo ad essa il legittimo affidamento in ordine alla conclusione del contratto di locazione alle condizioni concordate, incorrendo così nella relativa responsabilità precontrattuale. Precisava, altresì, che gli ingenti danni subiti e subendi erano pari ad euro 49.776.500,00 a titolo di danno emergente ed euro 237.949.164,12 a titolo di lucro cessante.
Si costituivano tempestivamente l’11 febbraio 2014, il Ministero dell’Interno (cui fa capo la Prefettura di Crotone), il Ministero della Difesa (cui fa capo l’Arma dei Carabinieri e il Comando Provinciale dei Carabinieri di Crotone), nonché l’Agenzia del Demanio, chiedendo il rigetto delle domande attoree.
A tal fine esponevano: – che l’iniziativa inerente la realizzazione del complesso immobiliare era provenuta dalla società attrice; – che il Ministero dell’Interno, unico legittimato alla stipulazione del contratto di locazione, si era limitato ad esprimere un consenso di massima allo svolgimento delle trattative, senza mai sottoscrivere alcun impegno o accordo; – che la conclusione delle trattative tra le parti, in ordine alla locazione dell’immobile, effettivamente svolte, era stata tuttavia ostacolata da fattori esterni alla volontà dell’Amministrazione stessa, consistenti in una serie di interventi normativi di contenimento della spesa pubblica di carattere imperativo, in ragione dei quali la P.A. aveva rappresentato alla controparte l’impossibilità di corrispondere un canone locativo superiore rispetto a quello derivante dall’applicazione del principio di invarianza di spesa; – che non era mai stata commissionata la realizzazione della foresteria, la quale, pur rendendo economicamente sostenibile l’esecuzione dell’opera per la società, non era stata richiesta dal Ministero, essendo state le relative trattative poste in essere tra le società attrice e le strutture periferiche della P.A., le quali non potevano assumere determinazioni vincolanti per l’Amministrazione centrale; – che non era stato neppure quantificato un preciso canone di locazione aggiuntivo per la detta struttura da parte della *** ***; – che in ogni caso il Ministero, venuto a conoscenza della realizzazione dell’hotel-foresteria, aveva ribadito, in più occasioni mediante le proprie note, che ciò doveva avvenire nel rispetto del principio di invarianza di spesa, ossia con riferimento ad un canone annuo di euro 226.353,62; – che l’Amministrazione aveva agito nel rispetto dei canoni di diligenza e buona fede, senza in alcun modo indurre la società attrice alla legittima aspettativa di conclusione del contratto di locazione nei termini auspicati, avendo per converso la società stessa deciso di intraprendere a proprio rischio l’iniziativa costruttiva, ignorando le manifestazioni di volontà della P.A. circa il rispetto del principio di invarianza; – che in particolare, con riguardo alla locazione della foresteria, neppure avrebbe potuto parlarsi di una proposta contrattuale vera e propria, mancando l’indicazione del canone, quale elemento essenziale del futuro contratto; – che, con riferimento alla locazione degli altri due fabbricati (quelli destinati agli uffici e agli alloggi), per i quali era stata avanzata la proposta di formalizzare l’accordo locatizio, da una parte, il ritardo con cui essa era pervenuta era dovuto alle controversie giudiziarie insorte tra la società e il Comune di Crotone e, dall’altra, la mancata conclusione del contratto doveva considerarsi imputabile proprio all’attrice, per aver rifiutato la riduzione del canone imposta da norme imperative; – che, non avendo mai raggiunto le trattative un grado tale da ingenerare un legittimo affidamento in capo alla società attrice, non sussisteva alcuna responsabilità precontrattuale e/o extracontrattuale dell’Amministrazione, né sussistevano i presupposti per l’esercizio dell’azione di ingiustificato arricchimento.
La causa era istruita mediante produzione documentale ed espletamento della CTU. All’udienza del 07.12.2016 i procuratori delle parti precisavano le conclusioni e la causa era trattenuta in decisione.
Quanto alla domanda formulata in via principale di accertamento della responsabilità precontrattuale delle parti convenute, la stessa è fondata nei confronti del Ministero dell’Interno – UTG della Provincia di Crotone per le ragioni e nei limiti di seguito esposti.
Deve premettersi che per giurisprudenza costante anche la pubblica amministrazione è soggetta al principio generale sancito dall’art. 1337 c.c. il quale estende la sua disciplina a tutte le persone private e pubbliche che stabiliscono trattative per la stipulazione dei negozi iure privatorum.
Nel caso di specie deve aggiungersi che il Ministero ha ritenuto di dovere agire per la stipulazione di un contratto di locazione che assicurasse una sede idonea all’Arma dei Carabinieri nella provincia di Crotone, con il meccanismo della trattativa privata, trattandosi, a dire della medesima amministrazione, di trasferire il contratto da un complesso immobiliare ad un altro con le medesime destinazioni.
E’ il caso di osservare come il disposto di cui all’art. 1337 c.c. configuri una particolare forma di responsabilità che precede la formazione del contratto ed è volta a sanzionare eventuali comportamenti dei contraenti che, violando i canoni generali di correttezza e buona fede nella conduzione delle trattative negoziali, abbiano ingenerato un danno in chi ha incolpevolmente fatto affidamento nella futura conclusione del contratto, mediante la previsione del risarcimento del solo interesse negativo (contrapposto all’interesse all’adempimento), costituito sia dalle spese inutilmente sopportate nel corso delle trattative in vista della conclusione del contratto, sia dalla perdita di altre occasioni di stipulazione contrattuale e, dunque, non comprende il lucro cessante, risarcibile se il contratto non fosse stato poi adempiuto o fosse stato risolto per colpa della controparte.
E’ poi il caso di ricordare il recente arresto della giurisprudenza di legittimità che a fronte dell’orientamento prevalente – che qualificava la responsabilità precontrattuale derivante dalla violazione della regola di condotta posta dall’art. 1337 cpc quale responsabilità extracontrattuale, atteso che il recesso dalle trattative era ritenuto sindacabile sotto il profilo della violazione del dovere del neminem laedere (cfr tra tante Cass. n.477 del 10 gennaio 2013) – ha diversamente ritenuto che la responsabilità precontrattuale debba inquadrarsi nella responsabilità di tipo contrattuale da “contatto sociale qualificato”, inteso come fatto idoneo a produrre obbligazioni ai sensi dell’art. 1173 c.c. (cfr Cass n.14188 del 12/07/2016).
E’ stato in sostanza sostenuto che la responsabilità per il danno cagionato da una parte all’altra nel corso delle trattative comporta, non la violazione del dovere generico del neminem laedere, ma la violazione di specifici obblighi (buona fede, protezione, informazione) precedenti a quelli derivanti dal contratto, non ancora concluso, di talché la relativa responsabilità non può che essere qualificata come contrattuale.
E’ necessario valutare quindi se nel caso in esame possa ritenersi integrata la fattispecie predetta e se la p.a. abbia violato gli obblighi di correttezza, buona fede, protezione e informazione che presiedono le trattative contrattuali.
Occorre poi verificare se nella condotta complessiva delle pubblica amministrazione sia ravvisabile una oggettiva idoneità ad ingenerare legittimo affidamento circa la conclusione del contratto e se l’amministrazione sia venuta meno ai doveri sopra indicati oppure se essa si sia tirata indietro mediante pretestuoso e ingiustificato abbandono delle trattative.
In primo luogo va affermata la legittimazione passiva del Ministero dell’Interno, costituito in giudizio in luogo della Prefettura – UTG della provincia di Crotone, suo organo, priva di legittimazione sostanziale e processuale. In particolare deve precisarsi che UTG – di Crotone, quale organo del Ministero dell’interno avrebbe dovuto stipulare il contratto di locazione, previo null’osta dell’amministrazione centrale (cfr in tal senso doc. 38 del fascicolo di parte convenuta).
Invero, trattandosi di errata identificazione dell’organo legittimato a resistere in giudizio non è ravvisabile la mancata instaurazione del rapporto processuale, ma una mera irregolarità sanabile ex art. 4 legge 25 marzo 1958 n. 260, attraverso la rinnovazione dell’atto nei confronti del soggetto indicato dal giudice, oppure, come è avvenuto nel caso di specie, mediante la costituzione in giudizio dell’Amministrazione che non abbia sollevato eccezioni al riguardo (cfr Cass. Sez. I 22.05.2013, n. 12557; Cass. n. 5284/2007)
Non sussiste altresì la legittimazione passiva dell’Arma dei Carabinieri e del Comando Provinciale dei Carabinieri di Crotone – anch’esse costituite tramite il soggetto legittimato a resistere in giudizio, ovvero il Ministero della Difesa di cui fanno parte -, nonché dell’Agenzia del Demanio che pure avendo partecipato (alla luce della documentazione in atti), in virtù dei propri compiti istituzionali, all’attività preparatoria ed istruttoria propedeutica alla conclusione del contratto non erano competenti alla sua stipulazione.
Ciò posto, deve ritenersi che il Ministero dell’Interno anche attraverso il proprio organo – UTG Provincia di Crotone abbia effettivamente indotto nella controparte un ragionevole e legittimo affidamento sulla conclusione del contratto per le ragioni di seguito esposte.
In primo luogo deve precisarsi che nel caso in cui sia coinvolto un soggetto pubblico, predominanti ragioni di interesse pubblico, nonché le stesse regole predisposte all’eventuale espletamento di un procedimento amministrativo, nonché la pluralità di amministrazioni coinvolte, potrebbero ragionevolmente imporsi quali cause esterne idonee a giustificare il recesso dalle trattative. Tuttavia ciò non toglie che la pubblica amministrazione sia comunque tenuta a non abusare della propria libertà negoziale e ad osservare un comportamento leale e diligente, nel rispetto degli obblighi di protezione e informazione nei confronti dei privati destinatari della sua iniziativa, assolvendo con correttezza ai relativi oneri informativi che gravano sulla stessa.
Di conseguenza, pur con i dovuti adattamenti rispetto alla generale disciplina civilistica, la qualità di soggetto pubblico non è sufficiente di per sé ad escludere l’operatività del principio di buona fede né a ritenere sussistente in re ipsa la giusta causa che legittima il recesso dalle trattative, dovendosi valutare, caso per caso, le circostanze concrete che lo hanno determinato e le modalità con cui ha agito la pubblica amministrazione.
Prima di valutare se nel caso oggetto del presente giudizio ricorrano i suddetti presupposti per l’insorgere della responsabilità precontrattuale del Ministero convenuto, va precisato l’ambito di applicazione della regola contenuta nell’art. 1337 c.c.
Infatti, il principio di lealtà e correttezza di cui alla norma in esame opera come clausola generale, il cui contenuto non può essere predeterminato in modo preciso ed implica in via generale il dovere di trattare in modo leale, astenendosi da comportamenti maliziosi o reticenti e fornendo alla controparte ogni dato rilevante, conosciuto o conoscibile con l’ordinaria diligenza, ai fini della stipulazione del contratto.
La giurisprudenza di legittimità ha affermato che la regola posta dall’art. 1337 c.c. non si riferisce alla sola ipotesi della rottura ingiustificata delle trattative con conseguente mancata conclusione dell’accordo, ma si estende ad ulteriori fattispecie, alcune delle quali individuate nell’orientamento costante della Suprema Corte e consistenti nella conclusione di un contratto invalido o inefficace, della cui causa di invalidità una delle parti fosse a conoscenza (o avrebbe dovuto essere a conoscenza) e non abbia informato l’altra, ai sensi dell’art. 1338 c.c., nonché nella conclusione di un contratto valido che, tuttavia, risulti pregiudizievole per la parte vittima dell’altrui comportamento scorretto (Cass. Sez. 3, Sentenza n. 24795 del 08/10/2008).
Sostanzialmente si è assistito ad un’espansione dell’area di operatività della responsabilità precontrattuale, che può oggi ritenersi legittimamente sussistente non solo quando via sia un ingiustificato recesso dalle trattative, ma anche allorché queste siano proseguite a condizioni tali che la stipula dell’accordo avrebbe determinato conseguenze pregiudizievoli in capo ad una delle parti, come può ritenersi che avvenga, ad esempio, nel caso in cui in corso di trattative sia proposto un corrispettivo di molto inferiore a quello oggetto dell’originaria puntazione e sproporzionato rispetto alla controprestazione, la quale, a tali mutate condizioni, diverrebbe eccessivamente onerosa.
E’ necessario quindi valutare se nel caso in esame possa ritenersi integrata la fattispecie di cui all’art. 1337 c.c. e se il Ministero dell’Interno abbia violato specifici obblighi di correttezza, buona fede, protezione e informazione precedenti a quelli derivanti dal contratto, che presiedono le trattative contrattuali.
Risulta dagli atti (cfr n. 10 allegato all’atto di citazione) che la Prefettura – Ufficio territoriale del Governo aveva formalizzato, già in data 25 ottobre 2002, una “proposta di locazione dell’immobile di proprietà della *****”, con relativa richiesta di quantificazione del canone, questione sulla quale le trattative sono proseguite in modo costante ed inequivocabile, anche con il coinvolgimento della Regione Carabinieri Calabria, mediante un copioso scambio di corrispondenza tra le parti (si vedano doc. da 11 a 22 del fascicolo di parte attrice).
Non può quindi essere condivisa la posizione di parte convenuta laddove sostiene che essa non avrebbe mai assunto alcun impegno concreto in ordine all’affare di cui si discute, né tantomeno può ritenersi che le trattative de quibus siano state interrotte e riprese a nuovo titolo in un momento successivo, poiché esse sono proseguite sino al 2012 (cfr. doc. 28 del fascicolo di parte attrice) tra le stesse parti e relativamente al medesimo immobile, sempre con riferimento alla stipula di un contratto di locazione diretto ad assicurare all’Arma dei Carabinieri della Provincia di Crotone idonea collocazione. Ne consegue che le trattative oggetto di controversia – che hanno poi condotto alla realizzazione di tre copri di fabbrica – devono essere unitariamente considerate sin dalla loro origine.
Quanto alla legittimazione dell’ente che ha condotto le trattative per conto del Ministero dell’Interno, sul punto va disattesa la tesi sostenuta da parte convenuta in ordine all’inidoneità della Prefettura a manifestare la volontà dell’amministrazione centrale in modo vincolante verso i terzi, poiché secondo la giurisprudenza di Cassazione, nell’ambito del giudizio sulla responsabilità precontrattuale di una P.A., anche quando la stipula del contratto avvenga per trattativa privata, non possono essere neutralizzate le regole dell’evidenza pubblica e pertanto sono rilevanti le trattative riferibili agli organi rappresentativi dell’ente o agli organi cui è istituzionalmente devoluta la formazione della sua volontà o, al più, ai funzionari delegati da questi organi, mentre restano irrilevanti solo gli atti interni alla P.A., per cui le prime sono idonee a fondare un incolpevole affidamento dell’altro contraente (cfr. Cass. Sez. 1, Sentenza n. 18932 del 05/11/2012).
Nel caso di specie è fuori dubbio che la Prefettura di Crotone, quale ufficio territoriale di Governo, corrisponda ad organo munito di potere rappresentativo del Ministero; dalla documentazione in atti (che di seguito sarà analiticamente indicata) non può seriamente dubitarsi che la Prefettura della Provincia di Crotone abbia partecipato attivamente alle trattative quale longa manus del Ministero che rappresenta sul territorio. Le attività poste dalla Prefettura devono quindi ritenersi imputabili al Ministero che peraltro deve ritenersi costantemente informato sull’andamento delle trattative – come dimostrato dalla documentazione prodotta all’udienza del 21.06.2016 (cfr documento proveniente dal Comune di Crotone del 05.11.2015 indirizzato all’Ufficio Territoriale del Governo dove si dà atto che “di tutti i passaggi del procedimento amministrativo è stato sempre informato codesto UTG che ha anche preso parte alle conferenze di servizi relativamente all’argomento in oggetto”).
Chiarita, dunque, ogni questione sulla sussistenza delle trattative e sulla riferibilità delle stesse al Ministero dell’Interno, è necessario soffermarsi sul comportamento tenuto dall’Amministrazione nel corso delle trattative, per verificare se esso sia stato conforme agli obblighi di protezione buona fede informazione e correttezza cui era tenuta la p.a. e valutare se la mancata conclusione del contratto de quo sia concretamente riconducibile ad una delle ipotesi di responsabilità precontrattuale ex art. 1337 c.c., alla luce dei principi di diritto sopra esposti.
Dagli atti di causa risulta che la mancata conclusione del contratto non è direttamente riconducibile ad un’interruzione delle trattative da parte del Ministero, ma al rifiuto della ******** di accettare un canone locatizio di molto inferiore rispetto a quello originariamente oggetto di puntazione tra le parti, il quale era stato appunto determinato nella somma di euro 567.973,00 e che nell’ultima proposta contrattuale presentata dal Ministero (pure accettata dalla società attrice a determinate condizioni) ammontava ad euro 188.268,02.
Al riguardo, va osservato che un fatto di tal genere è astrattamente sussumibile nella fattispecie di cui all’art. 1337 c.c., poiché, come sopra considerato in diritto, la responsabilità precontrattuale disciplinata dalla norma in esame non sorge esclusivamente nell’ipotesi di formale interruzione delle trattative e manifestazione di un volontà negativa alla conclusione del contratto, ma anche quando l’originario assetto di interessi risulti talmente mutato da rivelarsi nettamente più svantaggioso per una delle parti, sempre che ciò dipenda da un comportamento sleale e scorretto della controparte.
E’ di palese evidenza che il canone locatizio proposto dalla p.a., nell’ultimo schema di contratto (pari ad euro 188.268,02), fosse tale da determinare un forte squilibrio nell’assetto degli interessi in gioco, a scapito della *** ***, apparendo sproporzionato rispetto all’entità delle opere concordate, in ragione dell’aggiunta della foresteria (realizzata sul presupposto concordato dell’uso della struttura alberghiera, a pagamento, da parte delle forze di polizia). Si tratta quindi di verificare se l’interruzione delle trattative, determinata dalla evidente squilibrio delle prestazioni, sia imputabile alla P.A.
A tal fine la difesa del Ministero invoca diversi interventi legislativi di contenimento della spesa pubblica ed i vincoli da essa previsti, i quali hanno da ultimo comportato (legge finanziaria del 2012) un’ulteriore riduzione del 15 % del canone locatizio per i contatti in cui sia parte passiva la pubblica amministrazione.
Al riguardo va osservato che, se è vero che tale elemento avrebbe in astratto potuto costituire una giusta causa, esterna alla volontà della parte convenuta, in virtù di predominanti ragioni di pubblico interesse e della necessità del parere di congruità dell’Agenzia del Demanio, è altrettanto vero che l’amministrazione in adempimento dei suoi obblighi di protezione, informazione e buona fede, anche tramite il proprio rappresentante sul territorio UTG, Provincia di Crotone, essendo il limite dell’invarianza di spesa già noto, non avrebbe dovuto continuare l’istruttoria dell’operazione per la realizzazione dei tre corpi di fabbrica, prestando peraltro il proprio “assenso di massima” alla stessa consapevole degli ingenti costi che la realizzazione di un’opera siffatta comportava per l’attrice.
Invero, il problema della esiguità del canone locatizio proposto dall’amministrazione nell’ultimo schema di contratto, non ha causa determinante nella riduzione del 15 % prevista dalla spending review del 2012, circostanza questa che è subentrata solo in un momento successivo al termine dei lavori ed ha esclusivamente contribuito ad aggravare la situazione, quanto piuttosto nella sproporzione della suddetta somma rispetto all’entità dell’opera, il cui ampliamento ha riguardato la realizzazione della struttura di foresteria, ovvero un’opera di gran lunga più impegnativa di quella presa in considerazione nel progetto originario. Dalla documentazione, si evince che la **** aveva in un primo momento accettato la riduzione del canone originario ad euro 226.353,62 a fronte di una corrispondente riduzione della metratura dell’opera, 2.900 mq. (cfr. doc. 19, fascicolo di parte attrice). Tuttavia, a seguito della dedotta conferenza dei servizi tenutasi il 22.11.2004 si concordava con gli enti intervenuti un aumento della metratura a 4000 mq.; in tale sede la società aveva chiaramente esplicitato la sua disponibilità a realizzare una struttura di mq 40000 (comprendente locali Caserma, alloggi collettivi e alloggi di servizio), affrontando così un’onerosità superiore alla compatibilità del canone di locazione disposto dal Ministero, tuttavia alla esclusiva condizione che gli enti interessati garantissero alla società la disponibilità ad alloggiare forze di Polizia destinate a Crotone e Provincia ed, in particolare, i carabinieri e/o militari (i quali sino ad allora erano indirizzati a diverse strutture alberghiere sul territorio; cfr. doc. 21 del fascicolo di parte attrice).
Sotto questo profilo va precisato che il verbale di tale conferenza tenutasi nel novembre 2004 , nella disponibilità di parte convenuta, non è stato prodotto nonostante l’ordine del Tribunale ex art. 210 cpc. La circostanza è significativa della veridicità delle deduzioni di parte attrice alla luce dell’art. 116 cpc (non essendo giustificabile il rifiuto di produrre il verbale in oggetto) ed è confermata dall’ente territoriale comunale pure presente (cfr documento proveniente dal Comune di Crotone del 05.11.2015 indirizzato all’Ufficio Territoriale del Governo dove si dà atto che “di tutti i passaggi del procedimento amministrativo è stato sempre informato codesto UTG che ha anche preso parte alle conferenze di servizio relativamente all’argomento in oggetto”).
Il Ministero convenuto nega di avere accettato tale condizioni e di avere quindi assentito alla costruzione della hotel –foresteria da destinare, a pagamento, alle forze di polizia, ma tale circostanza risulta provata oltre che dalla mancata produzione del verbale della conferenza di servizio di cui sopra (mancata produzione imputabile allo stesso Ministero), anche dalla nota protocollo della Regione Carabinieri Calabria inviata all’UTG di Crotone (doc. 22 fascicolo parte attrice), nonché dalla variante al progetto approvata nel 2005 dalla delibera della Giunta Comunale di Crotone, comunicata all’UTG e al Ministero (doc 24 fascicolo parte attrice).
Dalla documentazione in atti, risulta poi che dal 2005 al 2008 non vi è stato scambio di corrispondenza tra la società e il Ministero, in ragione anche delle controversie giudiziarie insorte con l’amministrazione comunale, mentre solo il 6 maggio 2008 è stato rilasciato il permesso a costruire prontamente comunicato dalla società a tutte le amministrazioni interessate, compreso il Ministero dell’Interno (con espresso riferimento al progetto approvato nel corso delle trattative tra il 2004 e 2005, ovvero comprensivo della foresteria; cfr. doc 38 fascicolo parte attrice).
A fronte di tale comunicazione, nel 2008, il Ministero si è limitato ad affermare il noto principio di invarianza di spesa (doc. 39 e 40 del fascicolo di parte convenuta); mentre in data 25 maggio 2009 lo stesso Ministero dopo avere ribadito il null’osta alla stipulazione del contratto secondo il canone pattuito nel rispetto dell’invarianza di spesa nella misura di euro 226.353,62 (doc. 41 fascicolo parte convenuta), ribadiva “la necessità che i lavori di realizzazione dell’immobile procedano di pari passo con il procedimento amministrativo e che l’ultimazione dei lavori coincida con il perfezionamento del contratto”, senza nulla aggiungere in ordine alla condizione indicata nelle trattative relativa all’utilizzo dell’hotel – foresteria, per poi affermare solo con nota del 23.10.2012 (cfr doc. 43 allegato al fascicolo di parte convenuta) di non potere gestire “locazioni e relativi capitoli di bilancio per immobili destinati a foresteria per le Forze dii Pubblica Sicurezza”.
Appare a questo giudice francamente inverosimile che un’operazione di tali proporzioni, che ha richiesto un complesso iter per il rilascio di autorizzazioni e concessioni edilizie, gravosi impegni finanziari con le banche, nonché una laboriosa istruttoria (cui ha partecipato in prima linea, oltre l’ente territoriale e l’Arma dei Carabinieri interessata al progetto, l’ufficio Territoriale del Governo, in rappresentanza del Ministero dell’Interno) possa essere ricondotta ad un’iniziativa unilaterale della *** ***, né le conseguenze di un mancato coordinamento di azione tra l’amministrazione a livello centrale e periferico possono ripercuotersi negativamente sulla società stessa.
In conclusione può ritenersi provato che tra la *** *** e l’amministrazione convenuta siano intercorse delle trattative tese a formalizzare il contratto di locazione in oggetto e che le stesse siano state caratterizzate da un sufficiente grado di puntazione, serietà e concludenza tale da aver legittimamente ingenerato in parte attrice un legittimo incolpevole affidamento circa la conclusione dell’accordo, essendo oggettivamente contemplati tutti gli elementi essenziali del futuro contratto (ovvero il contratto di locazione avente ad oggetto la caserma e gli alloggi di servizio secondo il canone pattuito nel rispetto dell’invarianza di spesa nella misura di euro 226.353,62, a condizione che gli enti interessati garantissero alla società la disponibilità ad alloggiare forze di Polizia destinate a Crotone e Provincia in una struttura alberghiera, a pagamento, da realizzare nell’immediato in modo tale che l’ultimazione dei lavori coincidesse con il perfezionamento del contratto; circostanza questa idonea a ristabilire il sinallagma contrattuale) .
Ciò detto, quanto al danno risarcibile, affermata la responsabilità precontrattuale imputabile all’amministrazione convenuta e il danno-evento prodottosi in capo alla società attrice, riconducibile alla mancata stipula del contratto, occorre individuare le voci di danno-conseguenza effettivamente risarcibili.
In primo luogo va osservato che, secondo la consolidata giurisprudenza di legittimità, l’art. 1223 c.c. si applica anche alle ipotesi di responsabilità precontrattuale ex art. 1337 c.c., con la conseguenza che il risarcimento deve comprendere sia la perdita subita che il mancato guadagno, purché in relazione immediata e diretta con la lesione dell’affidamento, e non del contratto (Cass. Sez. 1, sentenza n. 27648 del 20/12/2011).
Tuttavia l’ammontare del danno va determinato tenendo conto della peculiarità dell’illecito e delle caratteristiche della responsabilità stessa, la quale, nel caso di ingiustificato recesso dalla trattativa, postula il coordinamento tra il principio secondo il quale il vincolo negoziale sorge solo con la stipulazione del contratto e l’altro secondo il quale le trattative debbono svolgersi correttamente.
Infatti, non essendo stato stipulato il contratto e non essendovi stata lesione di diritti che dallo stesso sarebbero nati, non può essere dovuto un risarcimento equivalente a quello conseguente all’inadempimento contrattuale, per cui resta in ogni caso escluso quanto sarebbe stato dovuto in forza del contratto non concluso.
Invero, essendosi verificata la lesione dell’interesse giuridico al corretto svolgimento delle trattative, il danno risarcibile (liquidabile anche in via equitativa, sulla base di criteri logici e non arbitrari) è unicamente quello consistente, da una parte, nel danno emergente, ossia nelle spese inutilmente sostenute nel corso delle trattative, nonché nelle perdite che sono derivate dall’aver fatto affidamento nella conclusione del contratto, e dall’altra, nel lucro cessante, individuabile nei mancati guadagni verificatisi in conseguenza delle altre occasioni contrattuali perdute; tali voci di danno costituiscono il cosiddetto “interesse negativo” risarcibile in ipotesi di responsabilità precontrattuale (cfr. Cass. Sez. 3, n. 12313 del 10/06/2005 e Cass. Sez. 3, n. 24625 del 03/12/2015).
Ne deriva che il coinvolgimento nelle trattative di un affare ed il mancato intrattenimento delle stesse con altre possibili parti contrattuali, non costituisce in re ipsa danno risarcibile, essendo onere della parte allegare e dimostrare il pregiudizio subito, dando prova delle occasioni contrattuali perdute.
Nel caso di specie, deve ritenersi che rientrino nelle voci di danno risarcibile, a titolo di danno emergente, le spese sostenute dalla società attrice per edificare il complesso immobiliare con riferimento ai tre corpi di fabbrica, ossia caserma, alloggi e foresteria, compresi gli oneri e interessi passivi relativi al mutuo acceso presso Banca Unicredit, in quanto, essendo finalizzate a sostenere economicamente la realizzazione dell’opera, costituiscono conseguenza immediata e diretta del fatto.
Devono essere quindi considerati gli importi sostenuti da parte attrice quali costi di costruzione, costi notarili, oneri concessori e di urbanizzazione, di progettazione, oneri di guardiania, compensi a professionisti prestatori d’opera, nonché gli oneri ed interessi direttamente riconducibili al mutuo contratto con Unicredit per la realizzazione delle opere.
Tali importi sono stati condivisibilmente valutati dal ctu, secondo un ragionamento logico, coerente e supportato dalla documentazione in atti (cfr pp. da 25 a 41 del ctu), in complessivi euro 26.904.177,22 di cui euro 4.061.236,31 quali costi sostenuti per la costruzione degli alloggi, euro 8.720.388,68 per la costruzione della caserma ed euro 14.122.552,23 per la foresteria.
A tale proposito è il caso di evidenziare in particolare che il ctu alla p. 36 della relazione ha ritenuto giustificati e documentalmente provati i costi sostenuti dalla ***, a fronte delle prestazioni rese dalla società il Futuro srl, nonostante alcune anomalie contabili segnalate di cui tuttavia parte attrice ha fornito idonea giustificazione nelle memorie di repliche (cfr pp.3 e 4).
La somma sopra indicata deve essere tuttavia ridotta in via equitativa, di circa il 50% ed è quindi pari ad euro 13.500.000,00 atteso che ciò che va risarcito è la lesione del legittimo affidamento della parte circa la positiva definizione dell’affare, nella sola parte in cui il complesso immobiliare non possa essere destinato ad altra finalità, considerato che la **** resta comunque il soggetto proprietario del complesso immobiliare, quanto meno per 99 anni (durata della concessione comunale del diritto di superficie).
Invero è indiscutibile che durante questo lunghissimo periodo il complesso immobiliare sarà nella disponibilità della *** *** che potrà destinarlo ad diverse forze dell’ordine o comunque, ad altre finalità anche più redditizie, previa domanda di mutamento di destinazione all’ente comunale.
Ancora, dall’applicazione dei principi di diritto sopra esposti deriva che nel caso di specie va escluso il risarcimento del danno preteso dalla *** *** per il mancato guadagno provocato dalla mancata percezione del canone di locazione originariamente pattuito e che sarebbe stato percepito in caso di conclusione del contratto, in quanto tale voce di danno rientrerebbe nell’inadempimento contrattuale e non è invece riconducibile all’interesse negativo risarcibile per responsabilità precontrattuale.
Sotto questo profilo nulla deve essere risarcito a titolo di ricavi per l’affitto della caserma, degli alloggi di foresteria, nonché per quelli derivanti dal servizio dato a terzi del bar- pasticceria e ristorante pizzeria, pretesi da parte attrice per un periodo di 99 anni. Né allo stesso modo può essere risarcito il mancato guadagno derivante dalla mancata remunerazione del capitale investito e dalla mancata gestione dell’intera struttura (intesa quale insieme di aziende produttive) per tutta la durata della concessione.
Al riguardo, a parte il fondamentale principio di diritto in materia di responsabilità precontrattuale già sufficientemente ribadito secondo il quale il pregiudizio risarcibile deve essere circoscritto al solo interesse negativo, deve per completezza aggiungersi che, da un lato, nessuna specifica indicazione è desumibile dagli atti in ordine ai corrispettivi che sarebbero stati dovuti a fronte dell’utilizzo dell’ Hotel- foresteria da parte delle forze di polizia (cui il Ministero si era impegnato), essendo tale corrispettivo evidentemente variabile a seconda della prestazioni alberghiere che in concreto sarebbero state fornite (rientrante nel rischio di impresa liberamente assunto dalla società attrice), e dall’altro, apparendo del tutto irragionevole accollare per 99 anni alla p.a. il costo di prestazioni che la medesima società non eroga, né fornisce, tenuto conto che anche la conclusione del contratto non avrebbe potuto garantire, per un tale lungo periodo, gli importi pretesi. Invero l’utilizzo del bene avrebbe potuto non più corrispondere all’interesse pubblico (ad esempio perché la struttura avrebbe potuto essere soppressa o trasferita), con legittima facoltà di recesso della p.a. e in ogni caso la durata del contratto non avrebbe potuto superare i 12 anni (secondo la normativa di settore, come correttamente dedotto da parte convenuta nella comparsa conclusionale).
Deve essere altresì escluso il risarcimento del danno relativo al mancato guadagno derivante da specifiche occasioni di contratto perdute, non essendo state le stesse allegate dalla parte, né provato sul punto uno specifico pregiudizio subito.
In mancanza poi di concreti elementi, in ordine alle asserite spese da sostenere per convertire l’hotel – foresteria ad uso diverso, non è possibile liquidare alcun danno a tale titolo (il ctu ha correttamente evidenziato la mancanza di un progetto specifico cfr p. 17 e ss della ctu integrativa).
In conclusione è liquidabile l’importo complessivo di euro 13.500.000,00 al valore attuale. Sulla somma come sopra liquidata sono, poi, dovuti trattandosi di debito di valore, gli interessi legali, intesi, a mente dei noti principi sanciti dalla S.C. con sent. n. 1712/95, come “lucro cessante”, computabili sul credito complessivamente liquidato, devalutato alla data di ultimazione dell’opera (ovvero, sulla base di quanto risulta dagli atti, al novembre 2011) e via via rivalutato sino alla pubblicazione della presente sentenza.
Sul totale delle somme così liquidate per sorte capitale e lucro cessante competono gli interessi legali, dalla data della presente decisione al saldo, ex art. 1282 c.c.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come dispositivo, tenuto conto dei parametri di liquidazione di cui al dm n. 55/2014 e del valore della causa (con riguardo al decisum e non del petitum).
Quanto alle spese conseguenti alla soccombenza di parte attrice nei confronti del Ministero della Difesa e dell’Agenzia del Demanio se ne ritiene giustificata, ex art. 92 cpc, nella versione ratione temporis applicabile, la compensazione integrale, tenuto conto del carattere unitario della difesa svolta da parte di tutti i convenuti tramite l’Avvocatura dello Stato.
Infine riguardo all’istanza formulata nelle memorie di replica da parte convenuta, volta ad ottenere la cancellazione delle espressioni sconvenienti ed offensive asseritamente contenute nella comparsa conclusionale avversaria, relativamente ai risultati di verifiche documentali poste in essere nei confronti della “Il Futuro srl” (società che ha reso prestazioni in favore di parte attrice per l’esecuzione delle opere oggetto di causa), dalla lettura dell’atto, a parere del Tribunale, la fattispecie non rientra nella nozione di cui all’art. 89 c.p.c., trattandosi di meri riferimenti a documenti non utilizzabili, in quanto tardivamente indicati, sulla cui veridicità è preclusa ogni indagine da parte del Tribunale.
P.Q.M.
Il Tribunale, definitivamente pronunciando, così provvede:
– rigetta la domanda svolta da parte attrice nei confronti del Ministero della Difesa- Arma dei Carabinieri e Comando Provinciale dei Carabinieri di Crotone, nonché nei confronti dell’Agenzia del Demanio, compensando le spese del giudizio;
– condanna il Ministero dell’Interno – UTG della Provincia di Crotone, al pagamento in favore di parte attrice di complessivi euro 13.500.000,00, oltre interessi legali, a titolo di lucro cessante come in motivazione e oltre interessi legali dalla data della pubblicazione della sentenza al saldo, ex art. 1282 c.c.;
– condanna il Ministero dell’Interno – UTG della Provincia di Crotone alla rifusione, in favore di parte attrice, delle spese del giudizio, che liquida in complessivi euro 65.000,00, oltre 1.466,00 per spese non imponibili, oltre spese forfettarie, iva, cpa come per legge e oltre al rimborso delle spese anticipate per la ctu come liquidate in corso di causa con decreto depositato il 06.07.2016.
Roma 10.04.2017
Il Giudice Assunta Canonaco