L’urbanistica ed il correlativo esercizio del potere di pianificazione non possono essere intesi, sul piano giuridico, solo come un coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, così offrendone una visione minimale limitata solo alla disciplina coordinata della edificazione dei suoli, ma devono essere ricostruiti come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo. 
Per mezzo della disciplina dell’utilizzo delle aree, si realizzano anche finalità economico – sociali della comunità locale (non in contrasto ma anzi in armonico rapporto con analoghi interessi di altre comunità territoriali, regionali e dello Stato), nel quadro di rispetto e positiva attuazione di valori costituzionalmente tutelati. L’onere di motivazione gravante sull’amministrazione in sede di adozione di uno strumento urbanistico, salvo i casi in cui esse incidano su zone territorialmente circoscritte ledendo legittime aspettative, è di carattere generale e risulta soddisfatto con l’indicazione dei profili generali e dei criteri che sorreggono le scelte effettuate, senza necessità di una motivazione puntuale e mirata. Le scelte urbanistiche, dunque, richiedono una motivazione più puntuale qualora incidano su aree specifiche, ledendo legittime aspettative; così come mentre richiede una motivazione specifica una variante che interessi aree determinate del PRG., per le quali quest’ultimo prevedeva diversa destinazione (a maggior ragione in presenza di legittime aspettative dei privati). Non altrettanto può dirsi allorchè la destinazione di un’area muta per effetto della adozione di un nuovo strumento urbanistico generale, che provveda ad una nuova e complessiva definizione del territorio comunale che involge il complessivo disegno di governo del territorio da parte dell’ente locale.
testo integrale
Consiglio di Stato, Sezione Quarta, sentenza 25 maggio 2016 n. 2221. Presidente: Patroni Griffi; relatore: Forlenza
FATTO
1. Con l’appello in esame, i signori Marcello, Carlo, Ferdinando e Maria Isabella Veneziale impugnano la sentenza 12 aprile 2006 n. 270, con la quale il TAR per il Molise ha respinto il ricorso da loro proposto avverso gli atti con i quali il Consiglio Comunale di Isernia ha adottato la variante generale al Piano Regolatore Generale.
Tale variante, in particolare, include i terreni dei ricorrenti in “zona di rispetto sino all’attuazione dei vincoli imposti dallo studio in corso per la captazione delle sorgenti” (cd. sorgenti San Martino), ed il Comune ha respinto una loro osservazione volta a far inserire i predetti terreni in “zona F3 – attrezzature per il gioco e lo sport”.
La sentenza impugnata, rigettate due eccezioni di inammissibilità del ricorso ed affermata la giurisdizione del giudice amministrativo in materia, afferma, in particolare:
– non sussiste il vizio di incompetenza del Comune a delimitare zone di rispetto delle sorgenti, alla luce dell’art. 9 DPR n. 236/1988, poiché, benché appartenga alla Regione la competenza ad adottare piani di intervento per il risanamento ed il miglioramento della qualità delle acque, è altresì vero che la variante è comunque approvata dalla Regione;
– sussistono “i presupposti fattuali e di diritto per la delimitazione della vista zona di rispetto”, posto che gli uffici comunali “hanno ritenuto che le acque prelevate dalle sorgenti San Martino sono utilizzate da tempo immemorabile ed a tutt’oggi per l’alimentazione idrica a scopo potabile dell’intero territorio comunale e di alcuni comuni limitrofi”;
– spetta all’amministrazione, in sede di pianificazione urbanistica, “connotare giuridicamente il diritto di proprietà in modo da operare il contemperamento tra le esigenze proprietarie e quelle di pubblico interesse generale”; e, nel caso di specie, tale potere conformativo è stato esercitato mediante l’inclusione dei terreni dei ricorrenti nella zona di rispetto”.
Avverso tale decisione vengono proposti i seguenti motivi di appello:
a) violazione e falsa applicazione art. 21, co. 1, 5 e 6, d. lgs. n. 152/1999; art. 3, co. 1, l. n. 241/1990; art. 97 Cost; violazione del principio di legalità; eccesso di potere per errore nei presupposti di fatto e di diritto; illogicità; travisamento dei fatti; indeterminatezza; difetto di istruttoria e di motivazione; ciò in quanto “nella specie è stata prevista una sorta di vincolo di salvaguardia, ostativo ad ogni utilizzo dei terreni in parola, non contemplato da nessuna norma, con una ingiustificata limitazione del diritto di proprietà”; vincoli “incerti nell’an e nel quando, connessi ad uno studio il cui procedimento non ha avuto, tra l’altro, mai effettivo seguito”;
b) violazione e falsa applicazione art. 6, co. 1 e 2, DPR n. 236/1988; art. 21, co. 5 e 6, d. lgs. n. 152/1999; eccesso di potere per errore nei presupposti di fatto e di diritto; illogicità; travisamento dei fatti; difetto di istruttoria e di motivazione; ciò in quanto “in prossimità dei terreni dei ricorrenti non vi è una captazione delle acque destinate concretamente ed attualmente al consumo”. Quanto alle affermazioni comunali in ordine al prelievo e consumo delle acque delle sorgenti San Martino, va osservato che “la località San Martino ha una consistente estensione, e l’attuale captazione avviene in zona distante da quella ove sono ubicati i terreni di proprietà degli appellanti”;
c) violazione e falsa applicazione art. 4, co. 1, e 6, co. 5 e 6 , DPR n. 236/1988; art. 21, co. 1, 5 e 6, d. lgs. n. 152/1999; artt. 3, co. 1, e 7 l. n. 241/1990; eccesso di potere per errore nei presupposti di fatto e di diritto; illogicità; travisamento dei fatti; difetto di istruttoria e di motivazione; ciò in quanto “la zona di rispetto a tutela delle acque non sostanzia in sé una previsione urbanistica . . . ma deriva dalla corrispondente specifica disciplina di settore relativa alla tutela delle acque e, quindi, estranea alla normativa urbanistica stessa”; e dunque “il vincolo de quo è assimilabile al vincolo idrogeologico-forestale”, peraltro assunto “senza che siano stati assolti tutti gli incombenti istruttori e di puntuale valutazione della situazione locale di vulnerabilità e rischio delle risorse”;
d) eccesso di potere per errore nei presupposti di fatto e di diritto; illogicità; travisamento dei fatti; difetto di istruttoria e di motivazione; poiché l’amministrazione ha rigettato senza motivazione l’osservazione dei ricorrenti, laddove l’inclusione dei loro terreni in “zona F3 – attrezzature per il gioco e lo sport”, si giustifica per essere tali terreni confinanti con altri così classificati.
Si è costituito in giudizio il Comune di Isernia, che – ribadite le eccezioni di irricevibilità del ricorso di I grado e di difetto di giurisdizione – ha concluso per il rigetto dell’appello, stante la sua infondatezza.
Con atto depositato il 27 ottobre 2015, gli appellanti hanno provveduto alla nomina di nuovo difensore ed a rendere noto che essi ora – per effetto del decesso medio temporeintervenuto di Maria Isabella Veneziale – agiscono anche unitamente ai signori Alessandra e Roberto Tirelli, nella loro qualità di eredi della predetta Maria Isabella Veneziale.
Con ordinanza 29 ottobre 2015 n. 4956, questa Sezione ha disposto una verificazione “tendente ad accertare se in prossimità delle unità immobiliari degli appellanti, incluse nella zona di rispetto in contestazione, introdotta con l’impugnata variante al PRG, si trovino sorgenti d’acqua soggette a captazione ed eventualmente a quale distanza”.
Effettuata la verificazione e depositata in giudizio la relativa relazione, dopo il deposito di ulteriori memorie e repliche, all’udienza pubblica di trattazione la causa è stata riservata in decisione.
DIRITTO
2. L’appello è infondato e deve essere, pertanto, respinto, con conseguente conferma della sentenza impugnata, per le ragioni di seguito esposte.
Ciò esime il Collegio dal decidere in ordine alle riproposte eccezioni di inammissibilità e di difetto di giurisdizione, in disparte ogni considerazione sulle modalità di loro riproposizione in appello e comunque affermata la giurisdizione del giudice amministrativo sulla presente controversia, che a tutta evidenza verte in materia urbanistica.
3. Il Collegio deve innanzi tutto ribadire, nella presente sede, principi già espressi dalla giurisprudenza di questa Sezione in relazione all’esercizio del potere di pianificazione urbanistica ed alla natura della motivazione delle scelte in tal modo effettuate
Questa Sezione, con sentenza 10 maggio 2012 n. 2710 (successivamente più volte riconfermata nelle sue motivazioni), ha già avuto modo di osservare che il potere di pianificazione urbanistica del territorio – la cui attribuzione e conformazione normativa è costituzionalmente conferita alla potestà legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni, ex art. 117, comma terzo, Cost. ed il cui esercizio è normalmente attribuito, pur nel contesto di ulteriori livelli ed ambiti di pianificazione, al Comune – non è limitato alla individuazione delle destinazioni delle zone del territorio comunale, ed in particolare alla possibilità e limiti edificatori delle stesse.
Al contrario, tale potere di pianificazione deve essere rettamente inteso in relazione ad un concetto di urbanistica che non è limitato solo alla disciplina coordinata della edificazione dei suoli (e, al massimo, ai tipi di edilizia, distinti per finalità, in tal modo definiti), ma che, per mezzo della disciplina dell’utilizzo delle aree, realizzi anche finalità economico – sociali della comunità locale (non in contrasto ma anzi in armonico rapporto con analoghi interessi di altre comunità territoriali, regionali e dello Stato), nel quadro di rispetto e positiva attuazione di valori costituzionalmente tutelati.
Tali finalità, per così dire “più complessive”, dell’urbanistica e degli strumenti che ne comportano attuazione, sono peraltro desumibili fin dalla legge 17 agosto 1942 n. 1150, laddove essa individua il contenuto della “disciplina urbanistica e dei suoi scopi” (art. 1), non solo nell’”assetto ed incremento edilizio” dell’abitato, ma anche nello “sviluppo urbanistico in genere nel territorio della Repubblica”.
In definitiva, l’urbanistica ed il correlativo esercizio del potere di pianificazione non possono essere intesi, sul piano giuridico, solo come un coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, così offrendone una visione affatto minimale, ma devono essere ricostruiti come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo.
Il potere di pianificazione urbanistica, dunque, non è funzionale solo all’interesse pubblico all’ordinato sviluppo edilizio del territorio in considerazione delle diverse tipologie di edificazione distinte per finalità (civile abitazione, uffici pubblici, opifici industriali e artigianali, etc.), ma è funzionalmente rivolto alla realizzazione contemperata di una pluralità di interessi pubblici, che trovano il proprio fondamento in valori costituzionalmente garantiti.
Tanto precisato sul piano generale, quanto alla motivazione che deve sorreggere le scelte urbanistiche, occorre ricordare che l’onere di motivazione gravante sull’amministrazione in sede di adozione di uno strumento urbanistico, salvo i casi in cui esse incidano su zone territorialmente circoscritte ledendo legittime aspettative, è di carattere generale e risulta soddisfatto con l’indicazione dei profili generali e dei criteri che sorreggono le scelte effettuate, senza necessità di una motivazione puntuale e “mirata” (Cons. Stato, sez. IV, 3 novembre 2008 n. 5478).
Come questa Sezione ha già avuto modo di affermare (Cons. Stato, sez. IV, 8 giugno 2011 n. 3497), con considerazioni che devono intendersi riconfermate nella presente sede:
“le scelte urbanistiche, dunque, richiedono una motivazione più o meno puntuale a seconda che si tratti di previsioni interessanti la pianificazione in generale ovvero un’area determinata, ovvero qualora incidano su aree specifiche, ledendo legittime aspettative; così come mentre richiede una motivazione specifica una variante che interessi aree determinate del PRG., per le quali quest’ultimo prevedeva diversa destinazione (a maggior ragione in presenza di legittime aspettative dei privati), non altrettanto può dirsi allorchè la destinazione di un’area muta per effetto della adozione di un nuovo strumento urbanistico generale, che provveda ad una nuova e complessiva definizione del territorio comunale.
In questa ipotesi, infatti, non è in discussione la destinazione di una singola area, ma il complessivo disegno di governo del territorio da parte dell’ente locale, di modo che la motivazione non può riguardare ogni singola previsione (o zonizzazione), ma deve avere riguardo, secondo criteri di sufficienza e congruità, al complesso delle scelte effettuate dall’ente con il nuovo strumento urbanistico.
Né, d’altra parte, una destinazione di zona precedentemente impressa determina l’acquisizione, una volta e per sempre, di una aspettativa di edificazione non più mutabile, essendo appunto questa modificabile (oltre che in variante) con un nuovo PRG, conseguenza di una nuova e complessiva valutazione del territorio, alla luce dei mutati contesti e delle esigenze medio tempore sopravvenute”.
Occorre ancora osservare che la motivazione delle scelte urbanistiche, sufficientemente espressa in via generale, è desumibile sia dai documenti di accompagnamento all’atto di pianificazione urbanistica, sia dalla coerenza complessiva delle scelte effettuate dall’amministrazione comunale (Cons. Stato, sez. IV, 26 marzo 2014 n. 1459.
Infine, nell’ambito del procedimento volto all’adozione dello strumento urbanistico (per il quale non è prevista comunicazione di avvio del procedimento, trattandosi di atto di pianificazione, come tale escluso dall’art. 13 l. n. 241/1990), non occorre controdedurre singolarmente e puntualmente a ciascuna osservazione e opposizione (Cons. Stato, n. 2710/2012 cit.).
4. Le considerazioni innanzi espresse sono già ex se sufficienti a sorreggere il rigetto del primo, terzo e quarto motivo di appello (sub lett. a), c) e d) dell’esposizione in fatto.
Occorre, comunque, sottolineare che la destinazione impressa dall’amministrazione ai suoli degli attuali appellanti, in sede di adozione di una variante generale, risulta sufficientemente motivata – quanto alla sussistenza e corretto esercizio del potere di pianificazione urbanistica – proprio dalla considerazione di impedire forme di edificazione, per effetto della “valenza ambientale” dell’area stessa.
Si tratta di espressione di potere conformativo che – sussistendone, come è ovvio, i presupposti di fatto – non comporta né espropriazione né intollerabile compressione del diritto di proprietà corrispondente ad ablazione del medesimo.
Né, in tal modo, può affermarsi che il potere di pianificazione urbanistica viene a “sovrapporsi” e/o a “sostituirsi” a diversi poteri in materia specifca di tutela delle acque, posto che appaiono evidenti le diverse finalità degli stessi, la prima consistente, come si è detto, nella realizzazione contemperata di una pluralità di interessi pubblici, che trovano il proprio fondamento in valori costituzionalmente garantiti; la seconda, invece, nella specifica individuazione di forme di tutela delle acque, mediante adozione di puntuali provvedimenti, come quelli di imposizione di vincolo.
Quanto alla osservazione con la quale gli appellanti hanno proposto una diversa “zonizzazione” delle aree di loro proprietà, il Comune – non vantando essi una aspettativa qualificata derivante da preesistente e più favorevole destinazione – non era tenuto né ad una motivazione puntuale, né, comunque, a prescindere dalle proprie valutazioni generali di pianificazione urbanistica.
5. Con il secondo motivo di appello (sub lett. b) dell’esposizione in fatto), si evidenzia, in sostanza, l’illegittimità in parte qua della variante generale (e degli atti amministrativi relativi alla sua adozione ed approvazione), per eccesso di potere per difetto di presupposto (in particolare, di fatto).
Gli appellanti assumono, in sostanza, che in prossimità dei terreni di loro proprietà non vi è una captazione delle acque destinate concretamente ed attualmente al consumo. Quanto alle affermazioni comunali in ordine al prelievo e consumo delle acque delle sorgenti San Martino, essi osservano che “la località San Martino ha una consistente estensione, e l’attuale captazione avviene in zona distante da quella ove sono ubicati i terreni di proprietà degli appellanti”.
Nel riconfermare quanto si è innanzi considerato in ordine al corretto esercizio del potere (discrezionale) di pianificazione urbanistica, appare evidente che le scelte pianificatorie assunte in concreto devono, come è ovvio, essere sorrette da presupposti di fatto coerenti con le determinazioni di interesse pubblico che si intendono perseguire per il tramite della cd. zonizzazione.
Nel caso di specie, la disposta verificazione ha accertato che “in prossimità delle unità immobiliari degli appellanti si trova l’opera di presa di una sorgente che costituisce significativa parte della dotazione idrica del Comune di Isernia”; dunque “la sorgente esiste, è in uso attualmente” (pag. 4 rel.). Inoltre la verificazione ha accertato sia che “la distanza minima tra opera di presa e proprietà dei ricorrenti (è di) m. 185 circa” (pag. 5), sia che “tra l’opera di presa e le proprietà tutte dei ricorrenti passa un corso d’acqua a carattere torrentizio” (pag. 6).
In definitiva, dalla disposta verificazione ed a conferma di quanto già affermato dagli uffici comunali e riportato nella sentenza impugnata, appare riscontrata la sussistenza dei presupposti sui quali si sono fondate le valutazioni dell’amministrazione comunale e le sue conseguenti scelte pianificatorie.
Da quanto esposto, consegue il rigetto anche del secondo motivo di appello.
6. Per tutte le ragioni sin qui esposte, l’appello deve essere rigettato, con conseguente conferma della sentenza impugnata.
Stante la natura delle questioni trattate, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese e gli onorari di giudizio, ad eccezione delle spese afferenti alla disposta verificazione.
Tali spese, consistenti nel compenso da riconoscere al tecnico incaricato, sono liquidate nella misura di Euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori come per legge (somma comprensiva di quanto già riconosciuto a titolo di anticipazione dall’ordinanza 29 ottobre 2015 n. 4956), e vanno poste, in solido, a carico degli appellanti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
definitivamente pronunciando sull’appello proposto da Veneziale Marcello ed altri, come in epigrafe (n. 6586/2006 r.g.), lo rigetta e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.
Compensa tra le parti le spese ed onorari di giudizio, ad eccezione delle spese di verificazione, poste a carico, in solido, agli appellanti, nei sensi di cui in motivazione.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2016 con l’intervento dei magistrati:
Filippo Patroni Griffi, Presidente
Nicola Russo, Consigliere
Raffaele Greco, Consigliere
Oberdan Forlenza, Consigliere, Estensore
Leonardo Spagnoletti, Consigliere