Corte di Cassazione, sez. I Civile, sentenza 17 marzo 2015, n. 5264. Il rimborso delle spese legali a carico del Comune non spetta a sindaco, assessori e consiglieri.

Il diritto al rimborso delle spese legali relative ai giudizi di responsabilità civile, penale o amministrativa a carico di dipendenti di amministrazioni statali o di enti locali per fatti connessi all’espletamento del servizio o comunque all’assolvimento di obblighi istituzionali, conclusi con l’accertamento dell’esclusione della loro responsabilità, non sindacicompete all’assessore comunale, né al consigliere comunale o al sindaco, non essendo configurabile tra costoro (i quali operano nell’amministrazione pubblica ad altro titolo) e l’ente un rapporto di lavoro dipendente, non potendo estendersi nei loro confronti la tutela prevista per i dipendenti (art.67 del d.P.R. n. 268/1987), né trovare applicazione la disciplina privatistica in tema di mandato.

testo integraleCorte di Cassazione, sez. I Civile, sentenza 11 febbraio – 17 marzo 2015, n. 5264
Presidente Salvago – Relatore Lamorgese

Svolgimento del processo

Il sig. O.L. era stato convenuto in giudizio dall’avv. R.A. per il pagamento del compenso dovutogli per la difesa nel procedimento penale nel quale era stato imputato dei reati, dai quali era stato infine assolto con formula piena, di corruzione e truffa, per avere ricevuto -, nella qualità di consigliere, assessore e poi sindaco del Comune di Turbigo, dall’amministratore della società Delfino una somma di denaro per compiere atti contrari al proprio ufficio e a vantaggio della predetta società nella quale egli aveva interessi come socio e amministratore.
L’O. si era costituito deducendo che il costo della sua difesa doveva essere sostenuto dal Comune di Turbigo poiché il procedimento penale riguardava una vicenda correlata al suo ruolo di amministratore pubblico. Il Comune di Turbigo si era costituito in giudizio, deducendo l’infondatezza della domanda sotto diversi profili e chiedendo di essere manlevato dalle compagnie assicuratrici Unipol e Assitalia, le quali si erano costitute in giudizio chiedendo il rigetto di tutte le domande proposte.
Il Tribunale di Rho aveva condannato l’O. a corrispondere l’importo richiesto all’avv. R. , ma aveva rigettato la sua domanda nei confronti del Comune di Turbigo e lo aveva condannato alle spese del giudizio sostenute dalle altre parti.
Il gravame dell’O. è stato rigettato dalla Corte d’appello di Milano, con sentenza 13 maggio 2006. La Corte ha ritenuto che i fatti contestati all’O. non fossero connessi all’esercizio delle funzioni di pubblico ufficiale, in quanto posti in essere con abuso delle funzioni di assessore comunale e per scopi contrari ai fini istituzionali dell’ente pubblico, sicché le spese da lui sostenute per la difesa nel giudizio penale trovavano nell’ufficio pubblico solo un’occasione e non la causa; ha ritenuto che non vi fosse prova della preventiva designazione da parte dell’ente di un difensore di comune gradimento e che vi fosse un conflitto di interessi con l’O. , da valutare ex ante e a prescindere dall’esito assolutorio del procedimento penale, che precludeva la possibilità di riversare sul Turbigo le spese della difesa.
L’O. ricorre per cassazione sulla base di cinque motivi. Resistono con controricorsi il Comune di Turbigo, l’Ina Assitalia e l’Unipol, quest’ultima propone ricorso incidentale condizionato. Il Comune di Turbigo e l’Unipol hanno presentato memorie.

Motivi della decisione

Si deve preliminarmente valutare se la norma invocata dal ricorrente (artt. 16 del d.P.R. 1 giugno 1979 n. 191 e 67 d.P.R. 15 maggio 1987 n. 268, successivamente abrogati dal d.l. 9 febbraio 2012 n. 5, conv. in legge 4 aprile 2012 n. 35), che pone a carico degli enti locali “anche a tutela dei propri diritti ed interessi” l’onere delle spese per la difesa dei propri dipendenti nei procedimenti civili e penali “per fatti o atti direttamente connessi all’espletamento del servizio e all’adempimento dei compiti d’ufficio… a condizione che non sussista conflitto di interessi”, sia applicabile nei confronti di coloro, come i consiglieri e gli assessori comunali nonché i sindaci, che non siano legati al Comune da un rapporto d’impiego pubblico.
Tale questione non è stata affrontata direttamente dal Tribunale il quale ha ritenuto che “laddove si voglia ritenere estensibile analogicamente agli amministratori pubblici il principio contenuto nell’art. 67” il Comune di Turbigo non potesse comunque essere chiamato a rispondere per le spese legali sostenute dall’O. nel processo penale che lo ha riguardato. Analogamente, la Corte d’appello ha deciso la causa sulla base di altri e diversi profili impeditivi dell’applicabilità della norma, concernenti in particolare l’esistenza di un conflitto di interessi con l’ente e la mancanza di concerto nella scelta del legale.
Si deve quindi ritenere che entrambi i giudici di merito abbiano fatto applicazione del principio della c.d. “ragione più liquida”, avendo rigettato la domanda sulla base della soluzione di una o più questioni assorbenti, senza avere esaminato specificamente e direttamente la questione dell’applicabilità della norma agli amministratori locali. Su tale questione di diritto non si è formato un giudicato neppure implicito, il quale infatti non si forma sugli aspetti del rapporto che non abbiano costituito oggetto di specifica disamina e valutazione da parte del giudice, cioè di un accertamento effettivo, specifico e concreto (v. Cass. n. 11356/2006, n. 21266/2007).
Di conseguenza, la questione dell’ambito soggettivo di applicabilità del citato art. 67 del d.P.R. del 1987, non trattata dal Tribunale né rilevata dalla Corte d’appello, non può essere considerata nuova e il suo esame non è precluso a questa Corte, dal momento che sono nuove e quindi inammissibili in sede di legittimità solo le questioni che presuppongano o comunque richiedano un nuovo accertamento o apprezzamento in fatto e non quelle che lascino immutati i fatti controversi come accertati dai giudici di merito, sempre che non siano state decise, nei termini anzidetti, dal giudice di primo o di secondo grado senza essere riproposte in fase di impugnazione sino a quella di legittimità (v. Cass. n. 9297/2007), ipotesi questa che non ricorre nella fattispecie in esame. Il giudice ha l’obbligo di rilevare d’ufficio l’esistenza di una norma di legge idonea ad escludere, alla stregua delle circostanze di fatto già allegate ed acquisite agli atti di causa, il diritto vantato dalla parte, e ciò anche in sede di legittimità, senza che abbia rilievo la circostanza che, nei gradi di merito, le questioni controverse abbiano investito altri e diversi profili di possibile infondatezza della pretesa in contestazione e che la statuizione conclusiva del giudizio di merito si sia limitata solo a tali diversi profili, atteso che la disciplina legale inerente al fatto giuridico costitutivo del diritto è di per sé sottoposta al giudice di grado superiore.
Al quesito circa l’applicabilità del citato art. 67 del d.P.R. n. 268/1987 agli amministratori degli enti locali deve darsi risposta negativa, conformemente alla giurisprudenza di questa Corte. Infatti il diritto al rimborso delle spese legali relative ai giudizi di responsabilità civile, penale o amministrativa a carico di dipendenti di amministrazioni statali o di enti locali per fatti connessi all’espletamento del servizio o comunque all’assolvimento di obblighi istituzionali, conclusi con l’accertamento dell’esclusione della loro responsabilità, non corapete all’assessore comunale, né al consigliere comunale o al sindaco, non essendo configurabile tra costoro (i quali operano nell’amministrazione pubblica ad altro titolo) e l’ente un rapporto di lavoro dipendente, non potendo estendersi nei loro confronti la tutela prevista per i dipendenti, né trovare applicazione la disciplina privatistica in tema di mandato (v. Cass. n. 25690/2011, n. 20193/2014).
In tal senso la motivazione in diritto della sentenza impugnata dev’essere corretta, a norma dell’art. 384, comma 4, c.p.c., ma il ricorso è rigettato, essendo il dispositivo conforme a diritto. Il ricorso incidentale condizionato di Unipol è assorbito.
Le spese del giudizio seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte, riuniti i giudizi, rigetta il ricorso principale e dichiara assorbito il ricorso incidentale; condanna il ricorrente principale a rifondere le spese processuali in favore del Comune di Turbigo e di Unipol, liquidate per ciascuno in Euro 5200,00, di cui Euro 5000,00 per compensi, e in favore di Ina Assitalia, liquidate in Euro 4200,00, di cui Euro 4000,00 per compensi, sempre oltre spese forfettarie e accessori di legge.

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