E’illegittimo l’ordine di bonifica dell’area rivolto indiscriminatamente al proprietario in ragione esclusiva della sua qualità non potendo discendere l’obbligo di bonifica in capo esso, senza accertare o dimostrare, attraverso una completa istruttoria
e un’esauriente motivazione, la materiale disponibilità del terreno interessato – indice di travisamento dei fatti – e la sussistenza dell’elemento psicologico che avrebbe dovuto sorreggere la condotta omissiva, in violazione del disposto dell’art. 192, comma 3, d.lgs. 152/2006.
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testo integrale
Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quinta), Napoli, sentenza 17 novembre 2017 n. 5447.Presidente: Scudeller; estensore: Caprini
FATTO e DIRITTO
I. Parte ricorrente impugna, unitamente agli atti presupposti, l’ordinanza sindacale con la quale le è stata ordinata la rimozione dei rifiuti -comprendenti, tra gli altri, materiale edile di risulta-, rinvenuti nel terreno in proprietà, già versante in un generale stato di abbandono per omessa manutenzione, con connesso ordine di smaltimento.
II. A sostengo del gravame deduce i seguenti motivi di ricorso:
a) violazione e falsa applicazione degli artt. 192 e 253 del d.lgs. n. 152/2006, degli artt. 1, 3 e 7 della l. n. 241/1990, degli artt. 50 e 54 del d.lgs. n. 267/2000, dei principi di tipicità degli atti amministrativi e del giusto procedimento;
b) eccesso di potere per difetto e carenza di istruttoria e dei presupposti, carenza di potere per difetto e contraddittorietà della motivazione, illogicità, travisamento, difetto di pubblico interesse, perplessità.
III. Si è costituita l’Amministrazione comunale intimata, concludendo per il rigetto del ricorso.
IV. All’udienza pubblica del 28.09.2017, fissata per la trattazione, la causa è stata introitata per la decisione.
V. Il ricorso è fondato nei termini di seguito esposti.
V.1. Per una corretta disamina della questione all’esame sono necessarie alcune precisazioni in fatto:
a) il ricorrente ha acquisito la proprietà di un terreno esteso mq 1.242, sito in Giugliano in Campania – Loc. Case Sante, distinto nel Catasto terreni di detto Comune al fl. 73, p.lle 364 e 694, all’esito di un “procedimento di esecuzione forzata” in danno del sig. L.D.S., promosso innanzi al Tribunale di Napoli, distinto con il n. 1239/2011 r.g.e., definito con decreto, rep. n. 100198 del 17.03.2015;
b) tale terreno risultava parzialmente ed illecitamente occupato da materiali riconducibili alla proprietà precedente del sig. L.D.S., costruttore;
c) il medesimo ricorrente non ha mai conseguito l’effettivo possesso di detto terreno, non essendogli mai state consegnate le chiavi del cancello che funge da varco di accesso al terreno trasferito in proprio favore;
d) il precedente proprietario, benché intimato con atto di precetto notificato in data 4.07.2016, a rimuovere i rifiuti ed a provvedere alla consegna delle chiavi, previo ripristino delle ordinarie condizioni di vivibilità del sito, ha mantenuto una condotta inadempiente e lesiva dei diritti accertati in sede giurisdizionale;
e) l’Ufficiale Giudiziario adito per l’esecuzione forzata del rilascio del terreno, libero da persone e cose, non ha potuto procedere a tale incombente, per essere l’area risultata sottoposta, con provvedimento del 26.07.2016, a sequestro giudiziario;
f) con l’ordinanza gravata, previa comunicazione di avvio del procedimento e diffida ad adempiere, il Sindaco ha ordinato all’attuale ricorrente, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 192 del d.lgs. n 156/2006, la rimozione dei rifiuti abbandonati nel terreno de quo.
V.2. Tanto premesso, con il primo e terzo motivo di gravame la parte lamenta la violazione dell’art. 192 del d.lgs. n. 152/2006 deducendo la non imputabilità, nemmeno a titolo di colpa, dell’abbandono incontrollato, dolendosi, conseguentemente, del difetto di istruttoria.
V.2.1. Le censure sono fondate.
V.2.2. Secondo condivisa costante giurisprudenza:
a) “l’art. 192, comma 3, d.lgs. n. 152/2006 (Codice dell’ambiente) prevede una responsabilità solidale del proprietario ovvero del titolare di altro diritto reale o personale di godimento sull’area interessata dall’illecito sversamento di rifiuti, con l’effettivo responsabile dell’abbandono, solo ove detta violazione possa essergli imputata quantomeno a titolo di colpa, circostanza quest’ultima che i soggetti preposti al controllo sono tenuti ad appurare prima di imporre l’obbligo di rimozione, smaltimento o avvio al recupero dei rifiuti al proprietario o a coloro che comunque risultino nella disponibilità del fondo”;
b) ciò in quanto, “in tema di illecito sversamento di rifiuti a carico del proprietario, o di coloro che a qualunque titolo abbiano la disponibilità dell’area interessata, non è configurabile una responsabilità oggettiva o per fatto altrui, in solido con l’autore materiale dell’abbandono, occorrendo che la violazione sia a questi imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dagli organi ed enti preposti al controllo, con conseguente esclusione della natura di obbligazione propter rem dell’obbligo di ripristino del fondo a carico del titolare di un diritto di godimento sul bene” (T.A.R. Puglia, Bari, sez. I, 21.09.2017, n. 981; T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. I, 18.09.2017, n. 2190; T.A.R., Puglia, Lecce, sez. III, 13.09.2017, n. 1450);
c) in conclusione, “al generale divieto di abbandono e deposito incontrollato di rifiuti si riconnette l’obbligo di rimozione, avvio al recupero o smaltimento e al ripristino dello stato dei luoghi in capo al trasgressore e al proprietario, in solido, a condizione che la violazione sia ad esso imputabile secondo gli ordinari titoli di responsabilità, anche omissiva, colposa nei limiti della esigibilità, o dolosa” (Cons. di St., sez. IV, 25.07.2017, n. 3672; T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 7.06.2017, n. 3081);
d) pertanto, “è illegittimo un ordine, ex art. 192, comma 3, d.lgs. n. 152 del 2006 (Codice dell’ambiente), rivolto ai proprietari di procedere alla rimozione e smaltimento dei rifiuti presenti sul suolo, adottato in assenza di istruttoria in ordine alla riconducibilità degli sversamenti a comportamenti anche solo colposi dei medesimi proprietari” (T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 18.07.2017, n. 1639; T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, 23.05.2017, n. 952), non essendo ravvisabile “un obbligo di rimuovere sversamenti di terzi” (Cons. di St., sez. IV, 4.05.2017, n. 2027).
V.2.3. Ora, posto che l’esercizio dei poteri di natura sanzionatoria richiede l’imputabilità a titolo di dolo o di colpa da accertarsi in contraddittorio con l’interessato, da quanto esposto in fatto risulta che nessuna responsabilità è ascrivibile al proprietario proprio per non avere lo stesso mai acquisito il possesso del fondo, rimasto, invero, nella disponibilità dell’espropriato, esso stesso, intimato, con atto di precetto, sia alla rimozione dei rifiuti che alla consegna del suolo. Le operazioni di esecuzione forzata, originariamente fissate per il 24.10.2016 sono state, peraltro, inibite dalla sottoposizione del suolo a sequestro in data 26.07.2016.
V.2.4. Se, poi, è vero che il sequestro dell’area non inibisce al destinatario l’attivazione di tutti gli strumenti per ottenere la revoca della misura, la cronologia dei descritti avvenimenti impedisce, comunque, la configurabilità di una imputazione, quanto meno a titolo di colpa, degli sversamenti abusivi contestati.
Invero, quanto all’osservanza dell’ordinaria diligenza, comunemente esigibile, non può obliterarsi che l’attuale parte ricorrente si sia immediatamente attivata presentando una denuncia, in data 15.06.2016, alla locale stazione dei Carabinieri per l’inottemperanza alla procedura esecutiva e il continuo utilizzo ad uso discarica di materiali edili ed altro, intimando, altresì, al precedente proprietario, con atto di precetto notificato in data 4.07.2016, la restituzione del suolo, libero da persone e da cose, cui è seguito, in data 22.07.2016, l’atto di preavviso per il rilascio del bene, ex art. 608 c.p.c.. Da ultimo, la stessa parte ricorrente ha, altresì, depositato un’istanza di diffida alla Amministrazione comunale intimata, datata 29.07.2016, per sollecitare l’adozione dei necessari provvedimenti in via d’urgenza finalizzati alla bonifica del terreno anche in danno dell’effettivo responsabile. Le operazioni di ripristino e consegna non sono, poi, risultate esperibili essendo stato il terreno sottoposto, poco dopo l’istanza di pignoramento, in stato di sequestro preventivo (convalidato in data 28.07.2016), disposto nei confronti del proprietario espropriato, indagato. All’interno del terreno venivano, in particolare, rinvenuti “cumuli di rifiuti consistenti in tapparelle di plastica, tubi di plastica, materiale di risulta derivante da lavorazioni edili, bidoni in plastica di pittura vuoti, pedane in legno” (cfr. verbale di sequestro). In concomitanza a tale complessa attività è stata emessa l’ordinanza sindacale gravata (18.10.2016) nei confronti del neo proprietario sull’erroneo presupposto dell’assenza di qualsiasi comportamento attivo teso ad opporsi all’illecito sversamento, senza che, secondo assunto non contestato (art. 64, comma 2, c.p.a.), analogo ordine sia stato ingiunto al possessore, presunto responsabile.
V.3. In definitiva, dal tenore del gravato provvedimento e dalle considerazioni sin qui esposte si evince che l’Amministrazione intimata abbia fatto discendere l’obbligo di bonifica in capo al ricorrente dalla sua mera qualità di proprietario, senza accertare o dimostrare, attraverso una completa istruttoria e un’esauriente motivazione, la sussistenza dell’elemento psicologico che avrebbe dovuto sorreggere la condotta omissiva, in violazione del disposto dell’art. 192, comma 3, d.lgs. 152/2006. Né tale lacuna può considerarsi sanata dalla diffida-comunicazione di avvio del procedimento, datata 9.09.2016, non avendo l’Amministrazione comunque opportunamente valutato, pur in presenza dell’instaurato contraddittorio, le circostanze di fatto dedotte dal proprietario ricorrente in ordine all’assenza, incolpevole, della materiale disponibilità del terreno interessato, con evidente travisamento dei presupposti (cfr. memorie del 27.09.2016).
V.4. Ne consegue, dunque, l’illegittimità dell’ordine di bonifica dell’area rivolto, in definitiva, indiscriminatamente al proprietario in ragione esclusiva della sua qualità, non essendosi, invece, tenuto conto che l’area era stata da poco (in relazione alla data dell’ordinanza) sottoposta a sequestro giudiziario -disposto, peraltro, nei confronti di persona terza-, tanto da non potersi, quindi, imputare al ricorrente proprietario alcuna colpevole omissione né in ordine alla sollecita presentazione di un’istanza di dissequestro, né tantomeno, data la situazione, in ordine alla mancata richiesta dell’ausilio della forza pubblica per l’accesso al fondo de quo, allo stato, inibito.
VI. Sulla base delle sovraesposte considerazioni, il ricorso, assorbite le ulteriori censure dedotte, deve essere accolto con annullamento dei provvedimenti gravati.
VI.1. Deve, invece, essere respinta l’istanza di risarcimento del danno, subordinata, dal medesimo ricorrente, all’eventualità dell’essere comunque tenuto, medio tempore e in attesa della definizione nel merito del presente gravame, ad effettuare gli interventi di bonifica e smaltimento richiesti. Tale evenienza non risulta essersi verificata, attesa, altresì, l’intervenuta concessione della tutela cautelare che ha sospeso interinalmente gli effetti dei provvedimenti gravati. Né è stata dedotta o fornita la prova di ulteriori danni, come specificati con memoria depositata il 28.07.2017.
VII. In considerazione della peculiarità della vicenda esaminata, sussistono eccezionali ragioni per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:
a) lo accoglie nei limiti di cui in motivazione e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati;
b) respinge l’istanza di risarcimento dei danni.
Compensa tra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 28 settembre 2017 con l’intervento dei magistrati:
Santino Scudeller, Presidente
Pierluigi Russo, Consigliere
Gabriella Caprini, Consigliere, Estensore