La domanda di accertamento in ordine alla sussistenza dell’indebito oggettivo relativamente agli oneri concessori richiesti al ricorrente, basata sul presupposto della ritenuta inesistenza di un abuso con conseguente insussistenza di una
causa giustificativa della richiesta di oblazione ed oneri concessori connessi, non essendo svincolata dall’esercizio del potere autoritativo in materia edilizia dell’amministrazione comunale, rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo di cui all’art. 133, comma 1 , lett. f) c.p.a., comprensiva della totalità degli aspetti dell’uso del territorio, ivi inclusa la materia relativa alla determinazione, liquidazione e riscossione degli oneri di urbanizzazione. Sussiste il diritto per i soggetti interessati di contestare, mediante azione di accertamento, l’erroneità della imposizione operata dall’Amministrazione secondo i criteri fissati in via normativa o regolamentare, indipendentemente dalla rituale impugnazione degli atti emanati, i quali si risolvono in definitiva in mere operazioni materiali o di calcolo.
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testo integrale
Tribunale Amministrativo Regionale Emilia Romagna, Sezione di Parma, Sezione Prima, sentenza 13 giugno 2017 n. 201. Presidente: Conti; relatore: Verlengia.
omissis
FATTO
Con ricorso, spedito per la notifica il 29 luglio 2016 e depositato il successivo 1° agosto, il sig. Vassallo Umberto chiede l’accertamento dell’insussistenza dell’abuso edilizio di cui alla domanda di sanatoria della propria dante causa dell’1 marzo 1995 e del diritto alla ripetizione della somma di euro 10.451,76, indebitamente richiesta e pagata, nonché degli interessi e del risarcimento del danno conseguente al mancato esercizio del potere di autotutela.
Espone il ricorrente quanto segue:
– il 10 maggio 1995 acquistava dalla sig.ra Eglina Ramenzoni un fabbricato destinato ad abitazione e due appezzamenti di terreno agricolo siti nel Comune di Trecasali in via Favaletto 26;
– al fine di ottenere la modifica della destinazione d’uso dei fabbricati (da rurale a civile abitazione) la venditrice presentava il 1° marzo 1995 richiesta di concessione in sanatoria di abuso edilizio;
– in data 11 aprile 1995 la sig.ra Ramenzoni iscriveva l’immobile nel Catasto Edilizio Urbano con la nuova destinazione (sull’asserito presupposto che non fosse necessaria la concessione in sanatoria per un cambio di destinazione senza opere);
– con lettera prot. n. 1774 dell’11/4/1995 il Comune quantificava in 15.009.579 lire l’importo dovuto a titolo di oneri di concessione e oblazione da pagarsi entro il 30/3/1996;
– con comunicazione prot. 3083 del 25 aprile 2011 il Comune sollecitava il pagamento dell’importo non ancora versato di 10.395 euro, nonché l’integrazione documentale necessaria per definire la pratica di sanatoria del 1995;
– con lettera del 14 giugno 2011 il difensore del ricorrente contestava la richiesta di pagamento, invocando la previsione di cui alla Circolare 2/96 della Regione Emilia Romagna ove ammette fino al 31 dicembre 1996 il mutamento di destinazione d’uso senza opere per i fabbricati rurali con originaria funzione abitativa esente da oneri di urbanizzazione;
– il Comune non riscontrava la nota ed il ricorrente, al solo fine di evitare conseguenze negative, versava la somma richiesta senza prestare acquiescenza;
– con nota del 7 settembre 2011 prot. 5225 il Comune reiterava la richiesta di documentazione integrativa;
– con lettera prot. 2806 del 21 maggio 2013 il tecnico incaricato da parte ricorrente reiterava la richiesta di annullamento in autotutela;
– a fronte della persistente inerzia del Comune, il difensore del ricorrente, con lettera del 3 dicembre 2013, sollecitava l’annullamento in autotutela del provvedimento di sanatoria;
– con nota prot. n. 3828 del 3 maggio 2014 il Comune di Trecasali e Sissa riscontrava la richiesta, respingendola, alla quale il ricorrente replicava, contestandola, con lettera del 12 giugno 2014;
– con atto di citazione avanti al Tribunale di Parma il ricorrente avanzava richiesta ex art. 2033;
– il giudizio veniva definito con sentenza n. 905/2015 dichiarativa del difetto di giurisdizione del Tribunale adito.
Ciò premesso, il ricorrente dichiara di proporre nel termine di prescrizione del diritto la presente azione di accertamento e di condanna alle restituzioni ed al risarcimento del danno, argomentando sulla base della natura della posizione giuridica azionata.
La predetta domanda di accertamento è articolata nei seguenti motivi di ricorso:
1) violazione e falsa applicazione dell’art. 8, comma 1, lett. a) e dell’art. 35 della legge 47/1985, in quanto alla data della richiesta di sanatoria nel 1995 non era stato realizzato alcun abuso edilizio, ma un mero cambio di destinazione senza opere di una casa colonica in casa di abitazione per la quale è stato effettuato il primo accatastamento con la dichiarazione di fabbricato urbano nel 1995;
2) violazione e falsa applicazione dell’art. 35 della legge 47/1985 e dell’art. 39 della legge 724/1994, atteso che il mutamento di destinazione senza opere non costituisce nel caso di specie abuso ed è esente da oneri di urbanizzazione, le somme corrisposte dalla sig.ra Ramenzoni e quelle richieste al sig. Vassallo non sono dovute e rappresentano un indebito oggettivo ex art. 2033 c.c.;
3) eccesso di potere da parte della PA per travisamento dei fatti, in quanto sono stati posti a fondamento della richiesta di pagamento oneri di concessione e di oblazione presupposti che non sussistono nella realtà o che comunque non sono stati idoneamente e preventivamente accertati, eccesso di potere per incompletezza e difetto di istruttoria, rientrando tra i poteri doveri dell’amministrazione quelli di consentire al privato di porre rimedio ad errori meramente materiali, ad istanze erronee o incomplete;
4) eccesso di potere per carenza e contraddittorietà ed illogicità della motivazione della richiesta di pagamento, nonché per violazione della normativa applicabile, atteso che le somme corrisposte sono prive di causa;
5) eccesso di potere per violazione del principio di buon andamento, d’imparzialità e per disparità di trattamento in quanto il Comune ha ricevuto il pagamento non dovuto in mala fede, avendo il ricorrente comunicato, prima di pagare, le ragioni dell’insussistenza dell’obbligazione.
Il ricorrente conclude chiedendo la condanna alla restituzione di quanto percepito, oltre interessi legali dal giorno del pagamento, nonché il risarcimento del danno per mancato annullamento in autotutela degli atti relativi al procedimento di sanatoria.
Il 7 ottobre 2016 si è costituito il Comune di Sissa Trecasali il quale, con memoria depositata il 14 aprile 2017, eccepisce l’inammissibilità del ricorso per mancata tempestiva impugnazione degli atti del Comune e del silenzio di quest’ultimo sulle richieste di restituzione delle somme versate avanzate dal ricorrente e resiste altresì nel merito, ritenendo decisiva l’autodenuncia dell’esistenza di un abuso edilizio effettuata con la domanda di condono dalla dante causa dell’odierno ricorrente, sig.ra Ramenzoni.
Sono seguite altre memorie e repliche.
Alla pubblica udienza del 17 maggio 2017 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
Va, preliminarmente, affermata la giurisdizione del giudice amministrativo.
Il Collegio è consapevole dell’esistenza di un diverso orientamento che discende dalla pronuncia delle Sezioni Unite della Cassazione n. 29291/2008, secondo la quale la richiesta di restituzione delle somme versate a titolo di oblazione a seguito del diniego di condono è demandata al giudice ordinario, in quanto si verterebbe in una fattispecie di ordinario indebito oggettivo nell’ambito della quale all’amministrazione non residua alcun potere autoritativo (v. Tar Napoli 4199/2013 e Tar Palermo II 2350/2016).
Premesso che nel caso sub judice il presupposto fattuale su cui è fondata la domanda non è l’intervenuto diniego definitivo, bensì la ritenuta inesistenza di un abuso, con conseguente insussistenza di una causa giustificativa della richiesta di oblazione ed oneri concessori connessi, la domanda di accertamento in ordine alla sussistenza dell’indebito oggettivo relativamente agli oneri concessori richiesti al ricorrente non è svincolata dall’esercizio del potere autoritativo in materia edilizia dell’amministrazione comunale.
In senso conforme si è di recente espresso anche questo Tribunale (Tar Parma 134/2016, ove richiama tra le altre Tar Milano II 1887/2015, ma vedi anche CdS IV 4208/2013) che ha riaffermato la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo di cui all’art. 133, comma 1 , lett. f) c.p.a. nelle controversie attinenti alla determinazione dell’an e del quantum dell’oblazione e del contributo per oneri di urbanizzazione e per costo di costruzione le quali hanno ad oggetto diritti soggettivi delle parti dell’obbligazione contributiva, giurisdizione che “comprende la totalità degli aspetti dell’uso del territorio, nessuno escluso…sicchè deve intendersi in essa inclusa la materia relativa alla determinazione, liquidazione e riscossione degli oneri di urbanizzazione (Cass. Civ. SS.UU. 20 ottobre 2006, n. 22514).
A ciò si aggiunga l’univoco dettato di cui all’art. 35, comma 16, della legge 47/85, in base al quale “ogni controversia relativa all’oblazione è devoluta alla competenza dei tribunali amministrativi regionali” (vedi in tal senso anche Tar Campania II 1766/2015 e 5485/2013).
Va, quindi, esaminata l’eccezione di inammissibilità dell’azione di accertamento della debenza dell’oblazione e degli oneri di urbanizzazione, ovvero l’inammissibilità del ricorso per omessa impugnativa degli atti del procedimento di sanatoria e del silenzio tenuto dall’amministrazione comunale.
L’eccezione è infondata.
La giurisprudenza è consolidata nel ritenere che le controversie inerenti la contestazione degli oneri di urbanizzazione, qualora non vengano dedotte censure derivanti da atti generali autoritativi di determinazione degli oneri presupposti di quello impugnato, attengono a posizioni di diritto soggettivo azionabili innanzi al g.a. in sede di giurisdizione esclusiva nel termine di prescrizione, e a prescindere dall’impugnazione del relativo atto di imposizione (ex multis Consiglio di Stato sez V 27 settembre 2004, n.6281, id. sez. V 9 febbraio 2001, n.584, id. sez V 21 aprile 2006, n.2258, C.G.A.S. 2 marzo 2007, n.64 e da ultimo Tar Umbria 277/2013).
Ciò in quanto gli atti con i quali, in applicazione dei criteri legislativi e regolamentari stabiliti, l’amministrazione comunale quantifica le somme dovute e le pone a carico del titolare della concessione, sia a titolo di oblazione che a titolo di contributo, hanno natura di atti paritetici.
Fatta quindi eccezione per le impugnative degli atti regolamentari previsti dagli art. 5 comma 1, e 6 della legge n. 10 del 1977, con i quali le Regioni e i Consigli comunali stabiliscono i criteri generali per la determinazione del contributo, tutte le altre controversie relative all’ an e al quantum delle somme dovute a tali titoli, riservate dalla legge alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, riguardano diritti soggettivi delle parti in relazione ai quali l’amministrazione è sfornita di potestà autoritativa, dovendo compiere un’attività di mero accertamento in base ai parametri normativi prefissati (in questi esatti termini Consiglio di Stato sez V 22 novembre 1996, n.1388; in termini anche T.A.R. Campania – Napoli sez III, 17 settembre 2009, n.4983; T.A.R. Lazio – Roma sez II, 15 novembre 2006, n.12461; T.A.R. Puglia – Lecce sez III, 13 maggio 2005, n.2744).
Ne consegue, pertanto, il diritto per i soggetti interessati di contestare, mediante azione di accertamento, l’erroneità della imposizione operata dall’Amministrazione secondo i criteri fissati in via normativa o regolamentare, indipendentemente dalla rituale impugnazione degli atti emanati, i quali si risolvono in definitiva in mere operazioni materiali (T.A.R. Campania Napoli sez III, 17 settembre 2009, n.4983) o di calcolo.
Infondata è anche l’eccezione di inammissibilità per intervenuta acquiescenza.
Il pagamento dei contributi connessi al rilascio di una concessione edilizia, da parte del soggetto che ne richiede il beneficio della gratuità, non costituisce di per sè acquiescenza sulla debenza delle relative somme – anche nel caso in cui l’interessato non abbia formulato alcuna riserva al riguardo – perché il pagamento di queste ultime non denota l’univoca intenzione di rinunciare a contestare la loro liquidazione, nè a richiederne il rimborso, in tutto o in parte (ex multis Consiglio Stato sez. V 8 settembre 1995, n. 1299; T.A.R. Lombardia – Milano sez. II 14 aprile 2004, n. 1463).
Nel merito il ricorso è fondato nei limiti e nei termini di seguito esposti.
Oggetto della controversia è la non debenza degli importi pagati a titolo di oblazione e di oneri di urbanizzazione, ad integrazione di una domanda di sanatoria dell’art. 39 della legge 724/1994 per un cambio di destinazione senza opere di una casa colonica, iscritta in data 11 aprile 1995 nel Catasto Edilizio Urbano con la nuova destinazione (casa d’abitazione).
Non è in contestazione che un cambio di destinazione senza opere in caso di accatastamento iscritto entro il 31 dicembre 1996, ai sensi della Circolare della regione Emilia Romagna 2/96, sia esente da oneri di urbanizzazione e non necessiti, ai sensi della Circolare 3357/85, di sanatoria (vedi memoria del Comune p. 4).
La questione da dirimere riguarda, invece, la tipologia di mutamento di destinazione richiesta a suo tempo dalla sig.ra Ramenzoni, dante causa dell’odierno ricorrente, con l’istanza di sanatoria edilizia presentata il 1° marzo 1995.
Vero è, come rileva il Comune, che la sig.ra Ramenzoni ha barrato a pagina 3 di detta istanza la casella relativa alla tipologia 4 di abuso edilizio, corrispondente alle ristrutturazioni, ma è anche vero che ha dichiarato, nello spazio libero a p. 2 dell’istanza (vedi copia prodotta dal Comune), che la “casa in Trecasali, strada Favaletto 26 (…) ha perso le caratteristiche di casa colonica, diventando, senza interventi edilizi, casa di abitazione, e come tale, a norma di legge, è stata denunciata al Catasto Edilizio Urbano”.
In verità il modulo di istanza di sanatoria prestampato non consente di evidenziare in altro modo il mutamento di destinazione meramente funzionale e non può escludersi che detta istanza sia stata prodotta in via cautelativa e formulata nel modo più confacente alla situazione da regolarizzare.
Il Comune, dal canto suo, nel respingere la richiesta di annullamento in autotutela del sig. Vassallo, il quale evidenziava l’assenza di abusi soggetti ad oblazione e ad oneri urbanistici, con la nota del 7 settembre 2011 fa riferimento agli “elaborati grafici allegati alla domanda di condono del 1995” che, a dire del responsabile 4° Settore del Comune, giustificherebbero le richieste a suo tempo avanzate con nota del 3/12/1996.
Di tali elaborati grafici, però, non vi è traccia nella documentazione prodotta dal Comune, mentre, di contro, l’istanza di condono a suo tempo presentata dalla sig.ra Ramenzoni risulta priva di allegati (non risultano menzionati neanche nel numero, come risulta dalla copia della pagina 4/ultima della suddetta istanza) e contiene la dichiarazione sopra riportata di assenza di interventi edilizi.
Ciò osservato, il Comune, in fase di istruttoria, avrebbe potuto e dovuto, verificare la corrispondenza tra quanto dichiarato e la realtà, prima di richiedere le somme a titolo di oneri.
E ciò, tanto più, a fronte delle note del ricorrente 3787 del 24 giugno 2011 e n. 5082 del 30 agosto 2011, nonché del contenuto della istanza del 1995.
In mancanza di alcun elemento di prova che smentisca l’inesistenza di interventi edilizi, dichiarati nella stessa istanza di sanatoria, deve ritenersi accertata la non debenza delle somme pagate.
Quanto agli interessi su dette somme, richieste dal ricorrente, ai sensi dell’art. 2033 c.c., non può riconoscersi la buona fede dell’amministrazione tenuto conto delle reiterate richieste di esercizio dell’autotutela avanzate dal ricorrente e segnalazioni della non debenza degli oneri imputati, sull’erroneo assunto della sussistenza di intervenuto cambio di destinazione con opere.
Gli interessi legali sull’importo versato dal ricorrente sono, quindi, dovuti dal giorno del pagamento.
Va, invece, respinta la domanda di risarcimento del danno per mancato annullamento in autotutela degli atti del procedimento di sanatoria, non risultando allegato alcun danno ulteriore rispetto alla restituzione delle somme pagate con gli interessi, in conformità alle previsioni di cui all’art. 2033 c.c. che disciplina il caso qui riscontrato dell’indebito oggettivo.
Tutto ciò premesso, il ricorso va accolto nei termini e nei limiti di cui in motivazione.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna sezione staccata di Parma (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede:
– accoglie la domanda di accertamento nei termini e nei limiti di cui in motivazione e per l’effetto condanna l’amministrazione alla restituzione delle somme pagate e non dovute oltre agli interessi come meglio specificati in parte motiva;
– respinge la domanda di risarcimento del danno.
Condanna il Comune al pagamento delle spese di giudizio che liquida in euro 2.000,00 (duemila/00) oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Parma nella camera di consiglio del giorno 17 maggio 2017 con l’intervento dei magistrati:
Sergio Conti, Presidente
Anna Maria Verlengia, Consigliere, Estensore
Marco Poppi, Consigliere